La reconstrucción, los instrumentos de gestión del suelo y la planificación en un entorno incierto

Este es una entrada bastante inusual, pues la forma de hacerla ha sido de prisa, esperando participar a tiempo del necesario debate para la reconstrucción, así que discúlpeseme lo atolondrado.

¿Cuáles son los problemas que generaron el desastre?

1. Una deficiente gestión del suelo que no permitió conjugar las expectativas y necesidades de la población con la generación de vivienda y ciudad. Expresado en la ausencia de planes de desarrollo urbano que establecieran no solo las condiciones de ocupación del suelo, sino sobre todo los instrumentos de gestión del mismo que permitan a los desarrolladores privados, a asociaciones de pobladores o al Estado, generar proyectos de desarrollo urbano dentro de la formalidad.
2. Lo anterior debido a que no tuvimos instrumentos de gestión del suelo adecuados que generaran mecanismos de financiamiento para desarrollo urbano rentables dirigidos a población con menores recursos, así como a una planificación desvinculada con la gestión y un inexistente ordenamiento territorial.
3. Agréguese la deficitaria situación financiera de los gobiernos de las ciudades, pues la principal fuente de ingresos de los mismos, el impuesto predial, tiene un largo historial de no pago por la ciudadanía. En tal sentido la principal fuente de ingresos de los gobiernos locales son las transferencias del gobierno central, con lo cual podrán ser administrativamente autónomos pero no son capaces de responder adecuadamente a una crisis si no es con apoyo del gobierno central.
4. Todo esto generó que la población ocupara zonas con riesgo de desastres, que el ordenamiento de la ocupación del territorio no previera que los eventos naturales pueden generan desastres ante una ocupación inadecuada; y que cuando estos ocurrieron, la afectación sobre las viviendas y la ciudad resultaron terribles.

¿Cuál era la situación de las ciudades en términos de gestión del suelo antes de los desastres?

5. Nuestras ciudades tienen serios problemas de gestión urbana: los procesos de ocupación y generación de vivienda y ciudad son principalmente informales, esto quiere decir dos cosas: la primera que gran porción de la ciudad es sub-estándar; pero probablemente lo más importante es que los procesos formales son irreales, pues estos procesos no responden a la dinámica de la mayoría de la población sino a un “deber ser” ideal planteado por los técnicos urbanistas, que no nos damos cuenta que la realidad que hace décadas nos ha desbordado. Los procesos informales que generan vivienda y ciudad, tienen una naturaleza (una secuencia de ocupación, un acceso a recursos, un tratamiento de la tenencia del suelo) que la “formalidad” debería reconocer e incorporar en los procesos de planificación.
6. En términos de ordenamiento territorial, la ocupación del suelo y el uso de los recursos son procesos sectorialmente separados y desarticulados, los sectores (Minería, Agricultura, Transportes, Vivienda, Salud, por citar algunos) desarrollan sus intervenciones sobre él según las funciones públicas asignadas y, en muchos casos, no interactúan entre ellos para que estas intervenciones tengan un efecto sinérgico; el resultado son proyectos y actividades que tienen un impacto acotado, pues están pensados desde la función administrativa del sector y no del bienestar del ciudadano.
7. Todo esto da como resultado que el valor de suelo, que es el mayor aporte de las ciudades a la economía regional y nacional, no se aproveche y se dilapide. El valor de suelo en nuestras ciudades, en un contexto de una economía en expansión, está en aumento, es decir, el valor de suelo de este año será menor al del próximo año, los bienes inmuebles en general no disminuyen su valor a no ser que la economía en general esté enfrentando una grave crisis. Este valor de suelo en constante crecimiento está desregulado, y es transado en un mercado fuertemente asimétrico y con una marcada posición de dominio por los propietarios inmobiliarios.

¿Qué debemos hacer?

8. En términos generales todos sabemos lo que debemos hacer: disminuir los riesgos de las ocupaciones humanas, mejorar la eficiencia de la localización de las actividades, reconstruir las viviendas y la infraestructura dañada, establecer un proceso que garantice a largo plazo una mejora constante de los niveles de bienestar de la población. Pero no estamos muy seguros de cómo hacerlo, y esto es básicamente porque tenemos una gran incertidumbre respecto a cuánto tiempo nos puede llevar los proyectos y las intervenciones, cuánto dinero puede costar, si tenemos la información completa para diseñar las intervenciones (que probablemente la tendremos mucho más adelante), además de las dispares capacidades entre los gobiernos locales como en los regionales y el nacional.
9. El asunto es cómo hacemos todo lo anterior, por supuesto no tengo respuestas acabadas y no creo que estas puedan existir ex ante, pero me parece que hay algunas cosas que debemos considerar para diseñar “el cómo” de la reconstrucción:
   1. Las grandes inversiones necesarias para la reconstrucción deben desarrollarse con instrumentos de gestión del valor del suelo: las reposiciones de infraestructura urbana y los necesarios reasentamientos poblacionales, pueden utilizar instrumentos que ya existen en nuestra normativa, como la transferencia de edificabilidad y la contribución por mejoras, el aumento de edificabilidad por sostenibilidad o por desarrollos urbanos inclusivos (la inclusión de viviendas sociales dentro de un proyecto de desarrollo urbano).
   2. Los procesos de planificación urbana deben flexibilizarse de tal forma que recojan la incertidumbre del desarrollo urbano. Evitar una planificación que plantea un modelo de desarrollo territorial culminado, para actuar de manera rápida y aprovechar esta coyuntura muy sensible a la previsión y la planificación, diseñando procesos de intervención de manera rápida, más intuitiva, asertiva y sobre todo progresiva (o en los ya viejos y aún vigentes términos de Hudson: “incremental planning”[1]).
   3. Sobre todo ligar esta planificación urbana y ordenamiento territorial a la gestión urbana y territorial, y en dicho sentido hacerla más cercana a la ejecución presupuestal (que no solo es inversión sin también gasto operativo) pero sobre todo disminuyendo la complejidad de los actos administrativos urbanísticos de tal forma que los procesos de licencias de edificación y de habilitación urbana sean más transparentes y eficientes.
   4. A la base de lo anterior también debería regularse el imperfecto mercado de suelo urbano, que actualmente permite a los propietarios una posición de dominio frente a la demanda de suelo que inhabilita proyectos de desarrollo urbano tanto privados como públicos.
10. Pese a todo lo anterior, como dije antes no creo que exista una solución ex ante, la solución será la que construyamos entre todos. Seguramente desde mi cómoda silla frente a la computadora puedo diseñar el proceso más eficiente y operativo, pero eso no servirá pues no se trata de diseñar el proceso de reconstrucción más eficiente técnicamente, sino en implementar una reconstrucción de nuestras ciudades y de nuestro territorio en el que la sociedad: las familias, los empresarios, los gobiernos, las personas, los niños, los comerciantes, nuestra sociedad se vea reflejada.

[1] HUDSON, B.M. (1979); Comparison of Current Planning Theories: Counterparts and Contradictions. Journal of the American Planning Association. Vol 25. No. 4.

Imagen de cabecera: el huayco de San Idelfonso en el centro de Trujillo, imagen por Reuters