La Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible ha generado un antes y un después en la regulación urbanística del Perú; uno de sus grandes momentos es la definición de la condición jurídica de la regulación del suelo, es decir, en cómo las personas naturales y jurídicas asumen el derecho de desarrollo de su propiedad predial en el marco del bien común. Sin embargo, el desarrollo de la misma en la Ley DUS es incompleto, en este ingreso del blog, y como parte de la discusión del reglamento de la Ley DUS, repasaremos los planteamientos teóricos del Régimen de Suelo, como se debería determinar en el marco de la planificación y cuál debe ser su relación con la gestión urbana.
Antes una brevísima revisión de los conceptos en el subtítulo de este ingreso:
La Nueva Agenda Urbana refiere el derecho a la ciudad “…a la igualdad en el uso y el disfrute de las ciudades y los asentamiento humanos…” en dicho marco las sociedades “…son capaces de crear ciudades y asentamientos humanos justos, seguros, sanos, accesibles, asequibles, resilientes y sostenibles y habitar en ellos, a fin de promover la prosperidad y la calidad de vida para todos…”, es decir, una profusión de adjetivos que expresan la buena intención que los habitantes de una ciudad, o de un centro poblado, accedan de manera adecuada a vivienda, servicios urbanos y trabajo. En términos muy similares es recogido en la Ley DUS la misma que agrega los derechos a un hábitat seguro, vivienda adecuada y digna, a la participación y acceso a la información; y, entre otros, también a la propiedad predial, con lo cual se relaciona con el siguiente concepto.
El derecho a edificar (ius aedificandi) es, según el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, el “derecho del propietario de un suelo a levantar en el mismo una edificación de acuerdo con la edificabilidad que le atribuye el plan”, es decir, resulta del ejercicio de la titularidad de un bien inmueble (específicamente el suelo urbano), que considera que el propietario debe poder servirse, beneficiarse y disponer del predio urbano, para su disfrute. Mas allá de la discusión de si el Ius Aedificandi proviene o es delimitado por la norma urbanística, es importante determinar que este derecho se encuentra regulado por la normatividad urbanística. Con palabras más o menos similares la Ley DUS (art. 16°) también lo identifica.
En este sentido el régimen de suelo responde y relaciona ambos derechos, y determina, a partir de su regulación, las condiciones en las cuales el suelo debe desarrollarse (servir de asiento a servicios, edificaciones y actividades sociales o económicas) en armonía con el bien común, es decir, el régimen de suelo regula las condiciones de uso y ocupación del suelo, bajo las cuales el suelo (indistinto de su propiedad) genera beneficios privados y bienestar social.
Lo público y lo privado en la ciudad
La ciudad está compuesta por desarrollos urbanos privados y servicios urbanos públicos (que también pueden tener una operación privada), estos últimos los podemos identificar como infraestructura y equipamientos urbanos[1]. La amalgama de estos determina la habitabilidad de la ciudad, su desarrollo armónico permite que las familias tengan un buen nivel de vida (vivienda adecuada y acceso a servicios) y acceso a trabajo; así como las empresas tengan el soporte logístico necesario y el acceso a trabajadores. Según Lewis Mumford la ciudad es “un complejo de funciones interrelacionadas y en constante interacción; no sólo una concentración de poder sino una polarización de la cultura” (Mumford, 2021); es decir hace referencia al carácter colectivo de la misma, a la producción colectiva de la ciudad, así mismo, Jane Jacobs también identifica que la ciudad es un asentamiento en el que la colectividad (la escala del tamaño de la población) ha generado un “nuevo trabajo” que es el que le permite el generar economías urbanas importantes (Jacobs, 1970), Jacobs también hace hincapié en la característica de diversidad productiva, social, cultural de las ciudades para generar una mayor dinámica económica, lo mismo que indica Mex Weber quien también señala que la ciudad como asentamiento permanente de mercado, requiere de la constante interacción de la sociedad (Weber, 2014).
La ciudad entonces se construye colectivamente, y tanto desarrollos privados como públicos la amalgama de estos determina la habitabilidad de la ciudad, su desarrollo armónico permite que las familias tengan un buen nivel de vida y acceso a trabajo; así como las empresas tengan el soporte logístico necesario y el acceso a trabajadores. El beneficio es mayor cuanto mayor es el volumen de los mercados laboral, de bienes y servicios. Sin embargo las deseconomías que genera la aglomeración, expresada en congestión limita la productividad de la ciudad (Alves & López, 2020), así mismo, también genera menor calidad ambiental y aumento del riesgo de desastres, entre otros. Justamente la regulación urbanística debe generar las condiciones de desarrollo urbano que las contrarresten.
El motor urbano generado por las economías de escala, es decir, los rendimientos crecientes a escala de las actividades económicas en la ciudad (Fujita et al., 2001) determinan una mayor demanda de localización en la misma, conforme esta va creciendo los lugares centrales que además de su ventaja de localización geométrica, tienen un mayor stock de servicios instalados, así como una mayor diversidad de actividades, constituyen los lugares de mayor demanda, pues tienen una mayor canasta de beneficios de localización, esta demanda aumenta conforme aumenta la cantidad de familias o empresas en la ciudad, o su ingreso, o la distancia de los bordes de la ciudad al centro (Alonso, 1964). Es decir, existe una relación entre la expansión de las ciudades y la demanda de localización en el centro de la misma o en lugares con mayor stock de servicios instalados, como el mercado de suelo tiene una demanda inelástica (Morales Schechinger, 2007), esto determina un crecimiento valor de suelo sea exponencial al crecimiento de la ciudad. Este mayor valor no es producto de las acciones de los propietarios del suelo sino de las condiciones colectivas de desarrollo de la ciudad, de cuanto esta se expande y de cuanto invierten en sus actividades y localizaciones (Smolka & Goytia, 2019). Por lo mismo, la renta del suelo es generada por la gran cantidad de inversiones pequeñas y grandes de privados y del sector público, la misma que es culmina en la valorización de los predios, esta riqueza generada colectivamente debe ser utilizada en beneficio de la colectividad de la ciudad, parte de ello es justamente el régimen de suelo que permite que la renta generada en los mercados de suelo e inmobiliario se distribuya en la ciudad generando acceso a servicios urbanos que permitan mayores niveles de bienestar a la población de la ciudad.
El régimen de suelo
Lo siguiente lo he podido construir a partir del trabajo con dos profesionales de gran nivel: el Dr. Luis Calvet y el Arq. José García Calderón, el primero de ellos trabajó muchísimo esto en la gestión pública en Barcelona y lo ha aplicado a lo largo de su carrera; el segundo incluyó estos conceptos en la formulación del PLAM2035 para Lima Metropolitana en el año 2014. En los diversos años que he trabajado con ellos, me han permitido entender y desarrollar estos conceptos y relacionarlos tanto a la regulación de mercados como a los procesos administrativos, espero haber entendido bien lo que ellos querían mostrar.
El término “Régimen de Suelo” proviene de la legislación española y determina el conjunto de derechos y deberes que son aplicables a la propiedad del suelo, determina los límites y condiciones bajo los cuales el suelo debe desarrollarse, o también, las condiciones en las cuales se ejerce la propiedad del suelo bajo la normas urbanísticas (Fernández, 2016). Es decir, la búsqueda tanto del rendimiento privado como del beneficio público se relacionan, en términos regulatorios, en el régimen de suelo. Este determina las condiciones en las cuales el suelo es considerado tanto en términos de uso público o privado, así como en términos de su evolución en su incorporación al estatus urbano.
El régimen de suelo está compuesto por la clasificación y la calificación del suelo; la primera determina la condición de incorporación al estatus jurídico “urbano” del suelo del predio, el segundo determina el destino público o privado que se le dará a dicho suelo, ambos se aplican de manera simultánea. Las condiciones del Régimen de suelo y su relación con la gestión urbana se pueden observar en la Figura 1.
La clasificación del suelo
Es el componente del régimen de suelo que determina la naturaleza de la ocupación del suelo según las siguientes clases:
Suelo urbano: son suelos que han sido sometidos a procesos de habilitación urbana tienen los servicios urbanos básicos o bien están comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, aunque presenten un proceso de urbanización incompleto.
Suelo urbanizable: Son suelo para su conversión a urbanos, son aquellos determinados por la planificación urbana por ser considerados necesarios y adecuados para garantizar el sostenimiento del crecimiento de la población y de la actividad económica.
Suelo no urbanizable: conformado por aquel suelo que los procesos de planificación urbana consideran deben estar protegidos y excluidos del proceso de urbanización, por sus valores naturales, ecológicos, culturales, paisajísticos, condiciones de riesgo o cualquier otro factor que justifique su conservación y preservación a fin de impedir su incorporación al suelo urbano y evitar su degradación.
La Ley DUS establece otros tipos y subtipos, que sin embargo tienen una finalidad diferente: la de identificar el tipo de intervención urbanística a la cual deben ser sometidos: suelo consolidado, de transformación, en consolidación, periurbano; con lo cual la relación de la clasificación está con las intervenciones urbanísticas y no con los procesos administrativos de desarrollo urbano. La función del régimen de suelo es dirigir y dar sentido a los actos administrativos de desarrollo urbano; en cambio, es en parte de la zonificación quien debe dar la condición de intervención urbanística del suelo.
La calificación del suelo
Es el componente del régimen de suelo que determina el destino del uso del suelo. Se establece tanto para el suelo urbano, como el suelo urbanizable y el suelo no urbanizable. Diferencia dos clases de suelo: los que tienen una finalidad pública y conforman Sistemas Urbanísticos (servicios urbanos), y los que tienen una finalidad privada y están destinados a usos o desarrollos privados.
Suelo con finalidad pública: son suelos que cumplen la función pública para el otorgamiento y desarrollo de servicios urbanos, pueden ser de dominio público o privado, y definen la estructura general del territorio. En estos se localizan los equipamientos urbanos y las infraestructuras de servicios. Usualmente se consideran los siguientes: Espacios públicos e infraestructura ecológica (identifica el suelo necesario para la interacción social y aquel suelo que soporta servicios ambientales), Movilidad (identifica el suelo necesario para soportar las infraestructuras de vialidad y transporte en sus diversas modalidades, considera también el suelo necesario para las instalaciones accesorias como patios talleres, terminales u otros), equipamientos urbanos (identifica el suelo necesario en dimensión y localización para instalaciones de salud, educación, recreación y otros), e infraestructura de servicios (identifica el acceso al suelo necesario para las instalaciones necesarias para saneamiento, energía, comunicaciones y otros).
Suelo con finalidad privada: Comprende los suelos destinados a usos privados. Las zonas se determinan y regulan tanto en suelo urbano, suelo urbanizable o en suelo no urbanizable. En suelo urbano, las zonas delimitan los tipos de tejidos urbanos, que se identifican y diferencian por su morfología y por los parámetros de parcelación, edificación y usos que se pretende implementar. En suelo urbanizable, las zonas se concretan a través de la formulación del planeamiento derivado. Las zonas que definirá el planeamiento derivado podrán asimilarse a los mismos tipos de zonas definidas en el suelo urbano o bien crear subtipos de estas o nuevos tipos de zonas. En suelo no urbanizable, las zonas delimitan tipos de suelo que se diferencian principalmente por su naturaleza y uso, a los que se asignan diferentes niveles de protección.
La Ley DUS no tiene un desarrollo orgánico al respecto de la calificación de suelo.
La zonificación urbana
El régimen de suelo culmina con la zonificación urbana, que responde tanto a la calificación como a la clasificación de suelo, esta es el instrumento técnico normativo que operativiza el Régimen de Suelo, y articula la planificación urbana con los actos administrativos en materia de usos de suelo (como las licencias de edificación, licencias de habilitación urbana o licencias de funcionamiento) de los órganos de línea de las municipalidades.
En RNE define la zonificación de usos de suelo como “…el conjunto de normas técnicas urbanísticas que regulan el uso y ocupación del suelo en función de las demandas físicas, económicas y sociales de la población, permitiendo la localización compatible, equilibrada y armónica de sus actividades” NORMA TÉCNICA G.040, DEFINICIONES. (Reglamento Nacional de Edificaciones, 2006).
Una última palabra acerca de la zonificación urbana[2], actualmente se tiene una identidad entre zona y uso; tenemos, como lo ha indicado tanto la Dra. Jessica Pineda como el Arq. José García Calderón en diferentes oportunidades, la zonificación actual basada en el uso, así tenemos Zona Residencial o Zona Comercial, sin embargo, la zonificación debe responder no solo a la intensidad del uso que determina la edificabilidad y la diversidad de usos, sino a los patrones de asentamiento, que determinan las condiciones de diseño urbano, es diferente una porción de la ciudad con manzanas de determinadas formas y dimensiones o con un espacio público mayor o menor, con una malla predial determinada o un patrón edificatorio determinado. La zonificación debe responder a ambos criterios.
Entonces, el régimen de suelo que regula de manera sistemática el uso del suelo, tiene como finalidad garantizar el equilibrio entre el derecho a la ciudad de los ciudadanos, así como el disfrute y explotación de sus propiedades urbanas. Se ejecuta en los actos administrativos de desarrollo urbano de los gobiernos locales.
La modelación del desarrollo urbano
El régimen de suelo es la forma normativa en el que la planificación urbana regula los mercados de suelo e inmobiliarios, determinar cuál y cuanto es el suelo urbano calificado o clasificado de determinada manera corresponde a los cálculos necesarios para que estos mercados se comporten de la manera más eficiente posible, en un ingreso anterior de este blog se ha identificado las condiciones conceptuales del Urban Standard Model que identifica la identidad entre renta urbana (valor de suelo) e intensidad de uso, de tal forma que la primera determina las condiciones de edificabilidad e intensidad de usos. A ello debemos agregar, como se indicó antes, los patrones de asentamiento y la forma de la ciudad.
Sin embargo, el determinar el valor de los parámetros urbanísticos es una operación de modelación regulatoria que debe responder a un proceso técnico y social muy fino. Determinar cuánto suelo debe tener determinado coeficiente de edificabilidad o cuanto suelo puede albergar determinada combinación usos, es algo bastante delicado, pues de esa manera se está repartiendo valor inmobiliario sobre la ciudad. Definir si se permiten 10 alturas o 4 no debería ser una cuestión de análisis subjetivo, se tienen las suficientes herramientas tecnológicas como para identificar patrones de asentamiento a partir de análisis automatizado de imágenes de satélite, o identificación de clústeres a partir de la regresión espacial, o el manejo de grandes volúmenes de datos generados por teléfonos móviles.
La fineza de la regulación urbanística depende entonces del manejo de la data urbana y de los modelos conceptuales y regulatorios de desarrollo urbano.
La gestión del desarrollo urbano
La importancia del régimen de suelo es vital para la identificación y ejecución eficiente de inversiones públicas así como privadas, este instrumento regulatorio determina las condiciones espaciales bajo las cuales se ejecuta el gasto público, así como los niveles de rentabilidad de las inversiones privadas; así mismo, establece las condiciones bajo las cuales el gobierno de la ciudad promueve la mejora de la ciudad mediante intervenciones de escala, para ellos vamos a revisar la relación que tiene el régimen de suelo con los siguientes:
El gasto público
Mediante el régimen de suelo se determina donde deberá ejecutarse el gasto público o como gasto operativo o como gasto de inversión, en la Figura 1 la segunda columna que identifica los sistemas urbanísticos es donde deberá realizarse la ejecución presupuestal pública en la operación o puesta en funcionamiento de servicios públicos.
Así mismo, la regulación urbanística limita los procesos administrativos sobre el suelo destinado a sistemas urbanísticos, de tal modo que las licencias de edificación o de funcionamiento tendrán un tratamiento espacial y las restricciones que la regulación determine.
Los actos administrativos
Es bastante claro que los actos administrativos más usuales: licencias de edificación y licencias de funcionamiento se realizan sobre la primera celda de la columna de la izquierda, así mismo, sobre la segunda celda de la misma columna se realizan los procesos administrativos ligados a las habilitaciones urbanas, Sin embargo, actos administrativos que generan títulos habilitantes difícilmente podrán realizarse sobre suelo calificado como finalidad pública, es decir, suelo destinado a sistemas urbanísticos. Esto quiere decir que generar licencias de edificación en espacios públicos o licencias de funcionamiento en áreas de recreación son procesos administrativos que deben ser la excepción no la regla o de pleno prohibidos.
Sin embargo, surge la duda si en el suelo calificado como no urbanizable puedan desarrollarse actividades urbanas, por ejemplo: centros de investigación en zonas de protección ambiental, algunos equipamientos recreativos, las mismas que podrían ser de gestión privada y por lo mismo requerir licencias de edificación y funcionamiento. Esta es una situación que la Ley DUS no ha previsto y no ha regulado.
Las intervenciones urbanísticas
La planificación urbana además de su componente de regulación de suelo contempla también el diseño de procesos de intervención que modifiquen la deriva de la ciudad. En dicho sentido, plantea la intervención sobre porciones de la ciudad utilizando los instrumentos que con plantea la Ley DUS (al respecto revisar este ingreso donde se analiza dicha Ley), estas intervenciones pueden ser de reajustes de suelo, de regeneración urbana, de redesarrollo, de generación de equipamientos de nivel ciudad, de proyectos de vivienda social convencionales o mediante fideicomisos de suelos.
Las intervenciones urbanísticas se relacionan con el régimen de suelo de dos formas: en la calificación de suelo se identifican claramente las zonas que serán motivo de intervención e incluso su modalidad (y es aquí donde tienen sentido las clasificaciones de suelo que plantea la Ley DUS), así mismo, estas clasificaciones no necesitan desarrollar una regulación completa del suelo, es decir, no culminan todos los parámetros urbanísticos, pues estos se culminarán mediante la planificación derivada, es decir, que surge de la clasificación de suelo. Es aquí donde se identifican las zonas de consolidación, zonas de reurbanización o de redesarrollo o con las denominaciones que se consideren conveniente, usualmente estas han sido denominadas como Zonas de Reglamentación Especial (ZRE) y gatillaban para su desarrollo un Plan Específico. La Ley DUS también identifica los Planes Específicos en este sentido, estos planes específicos pueden calificar y clasificar suelo, por lo que estas zonas de intervención urbanística constituyen una especie de limbo o paréntesis del régimen de suelo, que se desarrollará con el instrumento de planificación derivada correspondiente[3].
A modo de conclusión
La planificación urbana, el régimen de suelo y en general la regulación urbanística pueden desarrollar diversas formas y generar diversas soluciones a partir de los conceptos rápidamente revisados en este ingreso. Lo importante es que la base para hacerlos ya los plantea la Ley DUS cuando desarrolla la prevalencia del interés general sobre el particular y los instrumentos de planificación y gestión que se desprenden de esto. Justamente el desarrollo del régimen de suelo le da forma a este concepto en la regulación del desarrollo urbano, el mismo que se ve realizado, ejecutado, implementado en los actos administrativos y en la ejecución presupuestal pública.
Referencias bibliográficas
Alonso, W. (1964). Location and Land Use. Harvard University Press.
Alves, G., & López, P. (2020). Productividad Urbana; determinantes y políticas públicas para su mejora (CAF (ed.)). CAF- Banco de Desarrollo de América Latina.
Fernández, T.-R. (2016). Manual de Derecho Urbanístico (24a Edició). Editorial Aranzadi S.A.
Fujita, M., Krugman, P., & Venables, A. J. (2001). The Spatial Economy (1ra.). MIT Press.
Jacobs, J. (1970). The Economy of Cities. Random House Inc.
Reglamento Nacional de Edificaciones, (2006). https://ww3.vivienda.gob.pe/ejes/vivienda-y-urbanismo/documentos/Reglamento Nacional de Edificaciones.pdf
Morales Schechinger, C. (2007). Algunas reflexiones sobre el mercado de suelo urbano.
Mumford, L. (2021). La Ciudad en la Historia (3ra Edicio). pepitas de calabaza.
Smolka, M. O., & Goytia, C. (2019). Land Markets. In A. Orum (Ed.), The Wiley Blackwell Encyclopedia of Urban and Regional Studies (pp. 1–7). JohnWiley & Sons Ltd. https://doi.org/10.1002/9781118568446.eurs0176
Weber, M. (2014). Economia y Sociedad (3ra.). Fondo de Cultura Económica.
[1] Entendemos como equipamientos urbanos aquellos cuya dotación de servicio se desarrolla en una localización determinada de la ciudad: salud, educación, recreación u otros; en cambio Infraestructura urbana es aquella que no tiene una localización determinada y el servicio se oferta donde se encuentra el ciudadano: saneamiento, energía, comunicación, transporte u otros.
[2] Lo siguiente es un resumen de diversas conversaciones y trabajos conjuntos tanto con el Arq. José García Calderón, así como con la Dra. Jessica Pineda.
[3] La Ley también plantea los Planes Temáticos, que en buena cuenta son aquellos cuyo objeto de planificación son los sistemas urbanísticos, pero no califican suelo sino establecen las condiciones operativas para la implementación de las propuestas de los sistemas urbanísticos
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