Antes de empezar un gran agradecimiento a la línea de mando que hizo posible tener la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible y la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo: la ministra Solangel Fernández, la viceministra Elizabeth Añaños, el director general de políticas y regulación en vivienda y urbanismo Daniel Ramírez, y el director de urbanismo y desarrollo urbano José Carlos Fernández; y a todo el equipo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento que junto a ellos hicieron posible este gran logro.
Independiente de aquello con lo que no podemos estar de acuerdo, con aquello que podamos considerar mejorable o las omisiones que podamos identificar, es necesario reconocer el gran paso adelante que generan estos dos instrumentos de gestión pública, es la primera piedra de un largo y sinuoso camino, el inicio del despegue de un sector que empieza a ponerse los pantalones largos. Este post me ha salido larguísimo (como justamente indican los manuales de blogs que no se debe hacer) pero corto por todo lo que se puede hablar del tema.
La Ley de Desarrollo Sostenible aprobada por el congreso (el aprobado “Proyecto de Ley 07664/2020-PE” en versión digital pueden descargarlo aquí) sienta las bases para los procesos de planificación y gestión urbanas de una manera más ordenada y determina los condicionantes que permitirán mejorar las ciudades del país, así mismo, el Decreto Supremo N°012-VIVIENDA que aprueba la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo (cuya publicación en el diario oficial El Peruano pueden descargar aquí) permitirá determinar de manera más precisa y transparente la gestión del subsector Vivienda y Urbanismo así como la mejor evaluación de la calidad de gestión. Es importante también mencionar que este repaso de lo que es y significa la Ley y la Política es una visión parcial de los puntos que considero importante y necesario resaltar.
Una breve revisión de la Ley
Su objeto de regulación es bastante claro, es el “…acondicionamiento territorial, la planificación urbana, el uso y la gestión del suelo urbano…” para lo cual establece “…principios, lineamientos, instrumentos y normas…”. Es decir, el objeto de uso público que regula esta ley es el suelo urbano, para lo cual determina las condiciones de su uso y gestión, a través del acondicionamiento territorial y la planificación urbana, clarísimo y pertinente.
Así mismo define el Desarrollo Urbano Sostenible en cuatro “dimensiones” (por ponerles un nombre):
- el aprovechamiento del suelo en armonía con el bien común y el interés general,
- la gestión del riesgo de desastres
- el desarrollo equitativo y accesible y la reducción de la desigualdad urbana y territorial
- y la conservación de los patrones culturales, conocimientos y estilos de vida de las comunidades tradicionales y los pueblos indígenas u originarios
Los dos últimos no corresponden al desarrollo urbano sino a las políticas sociales tan en boga últimamente. El primero es potente y necesario, establece la condición de subordinación del aprovechamiento particular del uso y gestión del suelo, al bien común e interés general, el mismo que es expresado en el acondicionamiento territorial y la planificación urbana. Siendo estos últimos entonces los instrumentos de gestión que regulan el desarrollo urbano en base al bien común. El exceso de palabrería en esta parte de la redacción no permite apreciar con claridad este importantísimo desarrollo legal.
Respecto a los principios y enfoques están los que políticamente son correctos o están en boga últimamente, sin embargo, es importante resaltar algunos: “productividad y competitividad” y “potencialidades y limitaciones” que centran el desarrollo urbano y el acondicionamiento territorial a la productividad de las actividades económicas y al rol de motor productivo que las ciudades generan en el territorio; la “función pública de la planificación urbana” en concordancia con lo señalado en el objeto de la norma; el “principio de predictibilidad” muy necesario en la calidad regulatoria y la gestión urbanas; y el “enfoque territorial” que deberá permitir identificar al Acondicionamiento Territorial y la Planificación como un continuo regulatorio.
En las disposiciones organizativas (horrible nombre) se dice más de lo mismo que ya está regulado, siempre notándose ese tufillo de benefactor y gran arbitro que se atribuye el MVCS. Muy importantes, eso sí, las siguientes menciones: el Catastro como generador de la información necesaria para la gestión y regulación urbanas (no, no lo dice en esos términos); el observatorio urbano como el gestor de data normalizada y la ciencia de datos urbanos (déjenme soñar); y el Sistema de Ciudades y Centros Poblados (SICCEP), que está supongo porque tiene que estar en algún lugar, si bien clasifica las ciudades y centros poblados en categorías, no queda claro cuál es la relación de este sistema con la inversión pública y privada como se menciona.
En la definición de derechos y deberes, se coloca la piedra angular de la regulación urbanística del país de ahora en adelante: el derecho a edificar. Y más importante aún, se determina su origen en la regulación urbanística, para ser más exactos “…en los Planes de Desarrollo Urbano y sus instrumentos de planificación urbana derivados…” y define su ejercicio a través de la autorización de los gobiernos locales, en los actos administrativos ya regulados con otras normas.
Permítanme subrayar la relación entre el objeto regulatorio de la Ley: el uso del suelo, la definición de desarrollo urbano: aprovechamiento del suelo en armonía con el bien común y la definición del derecho a edificar. Con ello vemos que el aprovechamiento del suelo mediante la edificación se debe realizar en armonía con el bien común, y esto se debe plantear en la planificación urbana.
Acerca de la regulación urbanística (Sección IV: Desarrollo Urbano Sostenible) sigue la nota difusa y poco operativa del RATDUS, su definición de los ámbitos de la planificación urbana peca de imprecisa, mezcla papas y camotes; el Plan de Acondicionamiento Territorial sigue en el limbo pues no se articula a procesos administrativos, que es el mismo problema del Ordenamiento Territorial, que como tampoco está definido que es, siguen ambos en el limbo regulatorio. Resulta interesante que los convenios para que el MVCS formule los PATs y PDUs se establecen como una excepción y no como la norma.
Algunas curiosidades importantes, se establece la necesaria concordancia en el gobierno local, de otros instrumentos sectoriales que intervengan sobre el territorio (Art. 27°), con los planes de acondicionamiento territorial y de planificación urbana, eso quiere decir que, por ejemplo, el Plan Vial Provincial Participativo de PROVIAS DESCENTRALIZADO deberá considerar y trabajar sobre lo ya regulado o normado por el PAT, o las estrategias de despliegue espacial de educación y salud sobre las provincias también seguir la lógica del PAT; el reglamento será vital para esto, pues en buena cuenta se está indicando que el PAT estará articulando las intervenciones sobre el territorio de los sectores (convirtiéndose, entonces, en ordenamiento territorial).
La definición de las áreas metropolitanas es incompleta, solo determina que en ellas se establece un solo PDM, sin embargo, mientras hayan más de una municipalidad provincial integrante de estas áreas metropolitanas la función de planificación del desarrollo urbana quedará en cada una de ellas, pudiendo establecer una regulación urbanística dispar dentro de la misma metrópoli, con el peligro de dejar el PDM solo como un listado de buenas intenciones.
La clasificación de suelo es innecesariamente detallada, más preocupada en determinar donde no se puede urbanizar que en establecer las condiciones regulatorias para hacerlo en concordancia con las necesidades y demandas de desarrollo de suelo de las economías urbanas. A resaltar el acierto que la regulación urbanística genere mínimamente tres parámetros: coeficiente de edificabilidad, densidad y altura de edificación; en el reglamento de la ley deberá desarrollarse de manera más precisa la forma de generar zonificación que supere la actual práctica de zonificación como símil de los usos de suelo y permita una regulación de usos mixtos y menos restrictiva de las actividades urbanas.
Uno de los grandes giros al urbanismo peruano y que debe generar un importante impacto en los proyectos urbanos en el futuro, es lo normado en el reajuste de suelo (Art. 45°), establece que este se puede realizar en un área determinada por privados o públicos, así como en los PDMs o PDUs, y necesitan para su ejecución de la aprobación los propietarios de como mínimo el 60% de la superficie, debiéndose entender que el restante 40% también ingresara al reajuste de suelo a pesar de su oposición[1]. Más allá de no definir que son cargas y beneficios, que se puede hacer en el reglamento, esta debe ser la innovación regulatoria de mayor impacto para la generación de proyectos de impacto urbano como renovación urbana, generación de espacios públicos, implementación de suelo para sistemas urbanísticas: vialidad, equipamientos, parques, patios taller y un larguísimo etcétera.
La definición del “Valor al Anuncio de Proyectos” resulta de tremenda importancia para mejorar la eficacia de las intervenciones públicas, el reglamento respectivo determinará la forma en que se identificarán los predios bajo los cuales se aplicará este instrumento.
El capítulo de Instrumentos de financiamiento urbano (desde el Art. 52°) tiene varias sorpresas interesantes: los “instrumentos para el aprovechamiento del incremento de valor” capturan valor de suelo a partir de la clasificación y calificación de suelo, es decir de la modificación del régimen de suelo (lástima que no se use este último concepto que ordena bastante bien la regulación urbanística), su recaudación a la hora del desarrollo cierra bien con los flujos de caja del desarrollador y lo hace más transparente utilizando el valor de la conformidad o recepción de obra. Que estos fondos puedan destinarse a un fideicomiso con fines de inversión pública en servicios urbanos, cierra el círculo de una forma muy interesante. Acerca de los “Derechos Adicionales de Edificabilidad Transferibles” se generan más posibilidades que las reducidas que planteaba el RATUDS. La “Compensación de Potencial Edificatorio” como diferente de los DAETs permite abrir la gestión de la edificabilidad como la otorgación de derechos contra prestaciones al sector público.
Acerca del “Operador Público de Suelo” que será el Fondo Mi Vivienda, me parece la extensión del actual Programa de Generación de Suelo, que fue rehecho a partir del Programa Mi Lote, en verdad ningún de los dos con un impacto importante en la generación de suelo, el modelo de negocio no parece ser diferente los programas mencionados a no ser una mayor libertad para generar inversión, pero ese no era el principal de sus problemas, sino su articulación en el mercado de suelo para generar proyectos de impacto. Pero en todo caso, veamos como terminan reglamentándolo.
Casi escondido en el Art. 87° está el “Fideicomiso comunitario de tierras” otro instrumento de gestión de suelo que podría ser muy importante en el desarrollo de vivienda social, que como modelo de gestión luego de intervenciones urbanísticas puede permitir la operación y mantenimiento de viviendas sociales.
La gestión del riesgo de desastres necesita de tal generación de información normalizada, pues se juegan derechos de desarrollo urbano, que su reglamentación y posterior aplicación deberá cumplir estándares de calidad de data georeferenciada que permita que la calificación de, por ejemplo, alto riesgo no mitigable no se realice bajo criterios subjetivos.
La sección de sanciones en la práctica crea el delito urbanístico, susceptible de ser aplicado sobre aquellos funcionarios que emitan actos administrativos que contradigan la regulación urbanística y el ordenamiento jurídico de desarrollo urbano.
Esta Ley generará que se sustituya el RATDUS, aunque probablemente por la complejidad y temas que abarca esta Ley requerirá de más de un reglamento, 60 días calendario no son muchos para tamaño trabajo, es de esperar que esta gestión los tenga avanzados y que la próxima no deshaga el trabajo avanzado.
En las disposiciones finales complementarias se establece que se debe optimizar los sistemas de subsidios generando criterios de focalización, cuya no existencia genera que justamente los subsidios vayan a familias con ingresos medios.
La primera disposición transitoria indica que solo podrá haber cambios específicos de zonificación en los próximos dos años, siempre que la ciudad no haya aprobado su PDU.
En la segunda disposición complementaria modificatoria una regulación magnífica: se establece que los predios que no se desarrollen y estén sobre suelo calificado como urbano deberán pagar una tasa adicional de 100% del valor del impuesto predial.
Al final de esta entrada podrán ver la estructura de la Ley.
¿Qué nos permite hacer la Ley ahora en materia de gestión urbana que antes no se podía?
En términos de proyectos de desarrollo urbano de iniciativa privada, se pueden hacer todas las combinaciones posibles entre reajuste de suelo, renovación urbana, generación de espacios públicos, vivienda social, consumo y generación de DAETs; canalizables a través de APPs autofinanciadas o proyectos en activos (que pueden ser de suelo o de derechos edificatorios), se pueden hacer todas las combinaciones posibles para cerrar la estructuración urbana (al respecto se puede ver este artículo donde se habla de reajuste de suelos y este otro donde se hablan de fideicomisos de desarrollo urbano para proyectos de desarrollo urbano privados).
Aún más, si gestionamos estas iniciativas a través de Unidades de Gestión Urbanísticas y Fideicomisos de Suelo, podrían participar fondos de inversión, AFPs, FIBRAs y FIRBIs (al respecto ver este artículo acerca de estos REITs peruanos). El límite es solo la imaginación pues se abre un amplio abanico de posibilidades de estructuración de proyectos urbanos que permitan generar ciudad a la vez que permiten la rentabilidad de las inversiones.
En términos públicos, permite tener un panorama más claro en la regulación urbanística, siempre se pueden hacer ajustes e incluso varios de ellos pueden hacerse en el Plan de Desarrollo Urbano o, en el peor de los casos, mediante ordenanza municipal. También tiene mejores herramientas para generar espacios públicos, reservas de suelo para proteger servicios ambientales que consisten en una serie de mecanismos de compensación para generarlos; en este sentido, es un gran paso adelante. Por último, existe una gran variedad de instrumentos para implementar por iniciativa pública una serie de intervenciones urbanísticas, que podrán ser directamente inversión pública, o ser APPs, o proyectos en activos, o facilidades regulatorias a través de derechos de edificabilidad contra inversiones o contribuciones, realmente el abanico de posibilidades también es inmenso e incluso utilizando los conceptos de la Ley generar algunas variantes.
Para enfrentar el gran reto de implementación de la Ley, es necesario capacitar y asesorar a los gobiernos locales para que puedan poner en práctica los mecanismos que esta Ley está generando.
¿Para qué sirve la Política?
La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo es desde ahora, el instrumento de gestión pública que gatilla la intervención del Estado en sus tres niveles de gobierno y permitirá medir adecuadamente los impactos de esta gestión. Antes de ahora las iniciativas de gestión, proyectos de inversión, pero sobre todo actividades que correspondían a la ejecución de un servicio, podían ver nuevos inicios en cada ciclo político, a través de la política se genera un mecanismo por el cual la ejecución presupuestal en proyectos y actividades este atada a una batería de lineamientos de política, así como servicios derivados de la política a los cuales deberán responder. Como la política está atada a la ejecución presupuestal, se espera que estas
El problema público sin ser el más exacto esta bien planteado, las causas directas e indirectas podrían estar mejor definidas, pero no hacen que el producto sea malo. Está organizada en objetivos prioritarios, así como indicadores y lineamientos por cada uno de ellos; también cada lineamiento identifica una serie de servicios, es contra estos últimos que se ejecuta el gasto público, independientemente que estemos de acuerdo con ellos o no, la existencia de los mismos (que pueden ser modificados por Decreto Supremo, es decir a iniciativa del Ejecutivo) determina líneas de acción que la gestión pública debe seguir, estos servicios identifican a su vez a los responsables de la provisión de los mismos y hacia quienes están dirigidos. Algunos de esto son:
| Servicio | Comentario |
| S1. Plataforma de información geoespacial sobre los procesos de planificación y gestión urbana y territorial | Como ya se dijo más arriba vital para la generación de una regulación urbanística de calidad. Permitirá el gasto público en la generación de unidades dentro del ministerio y de los gobiernos locales dedicadas a la ciencia de datos. |
| S2 Fortalecimiento de capacidades para la planificación y gestión urbana y territorial de las áreas metropolitanas mediante entes especializados descentralizados. | Cuyos destinatarios de fortalecimiento de capacidades técnicas serían el IMP de Lima, el IMPLA de Arequipa, el PLANDET de Trujillo o similares. |
| S4 Catastro urbano multifinalitario de los gobiernos locales | En relación con el anterior, su finalidad no es tanto la regulación como la generación de calidad de los actos administrativos |
| S5 Programa de fortalecimiento de capacidades de profesionales en planificación y gestión urbana. | No solo dirigido a los funcionarios sino a todo el conjunto de profesionales dedicados a los temas urbanos, para generar una masa crítica de especialistas en regulación y gestión urbanística. |
| S6 Fortalecimiento de capacidades a los Gobiernos Locales en el marco de la nueva metodología de planificación urbana y territorial | Igual que en el anterior, pero con especial atención a los funcionarios públicos |
| S9 Promoción de proyectos de regeneración y renovación urbana para la generación de viviendas de interés social u otros fines de interés público | Que permitirá la ejecución de intervenciones urbanísticas cuya experiencia y resultados permitirá aumentarán que estas se validen para la gestión urbana del país. |
| S17 Promoción de créditos hipotecarios asequibles prioritariamente para la población en situación de pobreza y/o vulnerabilidad social | Que podría generar condiciones crediticias ad hoc para la población de bajos recursos que no pueden acceder a servicios financieros actualmente, utilizando la amplia experiencia al respecto. |
| S21 Acompañamiento en implementación a proyectos estratégicos de Vivienda de Interés Social | Resulta interesante cuantos servicios dirigidos a la Vivienda Social se tienen definidos, lo que probablemente termine generando un programa dedicado al tema, no en términos financieros pues para eso ya se tiene al Fondo Mi Vivienda, sino en términos regulatorios y de gestión. |
| S22 Servicio automatizado de licencias y autorizaciones municipales – Sistema de Monitoreo y Seguimiento de Procedimientos y Licencias Emitidas (SIMPLE) | Para lo cual se debe tener una adecuada calidad de data, así como una calidad regulatoria a través de la planificación urbana. |
| S32 Instrumentos urbanísticos de gestión del suelo para el financiamiento de espacios públicos u otros fines de interés público | Según el documento de política esto existe, pero no logro identificar cómo actualmente existe, en todo caso es de vital importancia su implementación. |
Concluyendo
Si bien hay cosas por mejorar no son determinantes, a no ser por una: hecho de menos es que no se ha tratado una de las principales causas de la desigualdad de nuestras ciudades, que el impuesto predial (un impuesto conceptualmente redistributivo) sea recogido y gastado a nivel distrital, con lo cual se evita la función redistributiva del mismo.
Más llá de ello, combinación de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible y de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo permite tener un shock regulatorio importantísimo, la posibilidad de generar intervenciones diferentes de mejorar la calidad regulatoria y de gestión permite avisar un futuro interesante para el urbanismo peruano, esperamos que tanto quienes están en el Estado como quienes participamos en el sector privado tengamos la sapiencia suficiente para avanzar onc estas herramientas.
Post data: estructura de la Ley
- SECCIÓN I DISPOSICIONES GENERALES
- SECCIÓN II DISPOSICIONES ORGANIZATIVAS
- Título I Organización en materia de desarrollo urbano
- Título II Catastro Urbano, Observatorio Urbano Nacional y Sistema de Ciudades y Centros Poblados (SICCEP)
- SECCIÓN III DEBERES Y DERECHOS EN EL APROVECHAMIENTO DE LA PROPIEDAD PREDIAL
- SECCIÓN IV DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE
- Título I Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible
- Capítulo I Definiciones
- Capítulo II Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
- Capítulo III Clasificación de Suelo
- Capítulo IV Zonificación y Regulación del Suelo Urbano
- Título II Gestión del Suelo
- Capítulo I Definiciones
- Capítulo II Instrumentos de Reajuste Predial
- Capítulo III Instrumentos de Regulación Urbana
- Capítulo IV Instrumentos de Financiamiento Urbano
- Subcapítulo I Instrumentos para el aprovechamiento del incremento del valor del suelo
- Subcapítulo II Derechos Adicionales de Edificación Transferibles
- Subcapítulo III Bonificación por Finalidades de Interés Público
- Subcapítulo IV Compensación de Potencial Edificatorio
- Subcapítulo V Tributos
- Capítulo V Instrumentos Complementarios de Gestión
- Título III Vivienda De Interés Social, Equipamiento Urbano Y Espacios Públicos
- Capítulo I Vivienda de Interés Social
- Capítulo II Equipamiento Urbano y Espacios Públicos
- Título IV Gestión del Riesgo de Desastres
- Título I Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible
- SECCIÓN V FISCALIZACIÓN Y SANCIONES
Imagen de cabecera por Aarom Ore en Unplash
[1] En el Art. 74° y Art. 75° incluso se definen las UGUs y los Fideicomisos de Desarrollo Urbano que aportan muchísimo ordena a estas soluciones, también se indica: que la definición de los ámbitos de aplicación de los reajustes de Suelo, se determinan en los Planes Específicos que regulan la Zonas de Reglamentación Especial.
Urbanismo y Economia 
Un comentario en “Ya tenemos Ley y Política de Desarrollo Urbano ¿y ahora qué?”