La regulación urbanística de la provincia de Lima

Nota aclaratoria: el presente artículo recoge algunas conclusiones del análisis regulatorio urbanístico de la ciudad de Lima, realizadas en el marco de mi labor como Director Ejecutivo del Instituto Metropolitano de Planificación; no pretende ser una propuesta de política pública y no representa una posición de la Municipalidad Metropolitana de Lima ni del Instituto Metropolitano de Planificación.

El marco normativo nacional peruano nos indica que las Municipalidades Provinciales tienen la competencia exclusiva de la regulación urbanística (aunque no utiliza exactamente esa denominación), es decir, son las únicas que tienen competencia para regular el uso de suelo y definir las condiciones del desarrollo del mismo, a través de la zonificación, los parámetros urbanísticos (tamaño de lote, áreas libres, altura de edificación, índice de usos entre otros), los instrumentos de planificación derivada y mecanismos de gestión del valor del suelo.

En Lima Metropolitana (exagerada denominación planteada por la Ley Orgánica de Municipalidades para la provincia de Lima) la regulación del uso del suelo se realiza en tres niveles: clasificación de suelo, Áreas de Tratamiento Normativo y Zonificación de los usos del suelo, estos niveles han sido desarrollados a lo largo de diversos años por un gran número de Ordenanzas, el cuerpo regulatorio es disperso y en ocasiones contradictorio. Así mismo, aún no recoge diversos instrumentos establecidos a nivel nacional por el D.S 022-2016-VIVIENDA, el Reglamento de Acondicionamiento y Desarrollo Urbano Sostenible.

El primer nivel de regulación es la clasificación de suelo, desarrollado a nivel conceptual en la Ordenanza 228 y a nivel operativo en la Ordenanza 1056, si bien indica que la provincia califica su suelo en área urbana y de crecimiento urbano, no determina un área no urbanizable, aunque da entender que determinada calificación de suelo sería no urbanizable. En este sentido la calificación que determina el RATDUS es más completa pues determina tres calificaciones que no tienen superposiciones: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable.

El segundo nivel de regulación: las Área de Tratamiento Normativo (ATN), en términos prácticos no ha sido conceptualizada, es decir, no se ha definido qué es un Área de Tratamiento Normativo (ATN), en las Ordenanzas 912, 1015, 1076 y 1146 se determina que para cada una de ellas existen parámetros urbanísticos diferenciados, por ejemplo, una Zona Residencial de Densidad Media (RDM) en la ATN I tiene diferentes tamaños de lotes normativos, alturas y le corresponde un  diferente índice de usos de suelo que la ATN II o ATN III. La lógica no explícita detrás de la diferenciación de ATNs, es el rol que deberían cumplir cada una de ellas según sus condiciones de desarrollo urbano. Así, la ATN I corresponde a las áreas de la ciudad con menor nivel de consolidación, en proceso de desarrollo y que se encuentran a las zonas de la periferia de la ciudad, los parámetros urbanísticos en la ATN I, los parámetros urbanísticos plantean menores alturas y densidad (Comas, San Martín de Porres, Lurigancho, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y otros). La ATN II, en cambio, corresponde a las áreas de la ciudad que se encuentran consolidadas, concentran la localización de zonas comerciales y de servicios importantes de la ciudad, se localizan en las áreas centrales de la ciudad (Breña, La Victoria, Lince, Jesús María, San Miguel y otros), sus parámetros urbanísticos plantean mayores alturas y densidad, su índice de usos es más amplio. La ATN III también corresponde a porciones de la ciudad con mayor nivel de consolidación y una gran concentración de áreas comerciales y servicios metropolitanos, así mismo, son las porciones de la ciudad con el mayor valor de suelo urbano, sin embargo, son los parámetros urbanísticos limitan la altura y densidad, el índice de usos de suelo es limitado, curiosamente es la mayor concentración de Zona Residencial de Densidad Baja de toda la ciudad (Miraflores, Surco, San Isidro, San Borja y La Molina). La ATN IV, corresponde a todo lo que no es lo anterior, básicamente dos grandes tipos: el centro histórico y las áreas de ocupación semi rural en la provincia.

El tercer nivel de regulación es la zonificación de usos de suelo, tipos y parámetros fueron definidos originalmente en la Ordenanza 620, se fueron agregando diversos tipos en diversas ordenanzas y los parámetros se fueron modificando en función que surgieron las Ordenanzas que determinaban los parámetros por Áreas de Tratamiento Normativo. Así que, cómo se indicó anteriormente, los parámetros urbanísticos de las zonas son determinados según el ATN en el que se encuentra el lote.

Resulta curioso que en la regulación urbanística de Lima, no son los planes urbanos los que califican suelo, sino un instrumento específico denominado Reajuste Integral de Zonificación (RIZ), el mismo que se hace a nivel distrital, desperdigando aún más los tipos específicos de zonas, también existen los Planes Específicos (PE), que desde el Plan Específico de Campo Mar U, vienen entregando zonas especiales que solo funcionan en el interior del ámbito de aplicación del PE.

La regulación urbanística tiene impacto sobre dos mercados: el de suelo y el inmobiliario, una regulación muy rígida que limita el desarrollo de suelo, puede generar distorsiones en los mercados mencionados que encarecen las viviendas, y no permite una distribución de las actividades urbanas para una mayor localización más eficiente. La regulación urbanística debe permitir el mayor aprovechamiento social del suelo urbano, por ello debe responder de la mejor forma al mejor y mayor uso que se pueda dar del mismo y establecer los mecanismos para que esto se pueda producir. La regulación urbanística de Lima deberá mejorar las condiciones normativas que permitan a pobladores, propietarios y desarrolladores generar los mecanismos de mercado necesarios para mejorar las condiciones de acceso a viviendas, oficinas y locales comerciales.

Nota: la imagen de cabecera corresponde a la imagen de divulgación del Plan General de Ordenamiento Urbano de Briviesca que se puede consultar aquí