La Ley 29293, Ley que declara de necesidad pública e interés nacional la implementación de medidas para lograr el desarrollo urbano sostenible concertado y la reubicación de la ciudad de Cerro de Pasco, publicada en El Peruano el 13 de diciembre del 2008 constituyó el primer y único esfuerzo hasta el momento en el Perú, para generar un proceso de reasentamiento poblacional de gran escala. Como se aprecia desde el título y en su primer artículo la Ley es declarativa.
“Artículo 1° Objeto de la Ley:
Declárese de necesidad pública e interés nacional la implementación de medidas para lograr el desarrollo urbano sostenible y la reubicación de la ciudad de Cerro de Pasco.”
La ley tiene dos objetos regulatorios que a lo largo de los años se han superpuesto y dificultado entender para que sirve la norma y cómo plantear su ejecución. En este ingreso del blog revisaremos cual es el problema de desarrollo urbano y ambiental que afecta la ciudad de Cerro de Pasco, cómo la Ley 29293 pretendió resolverlos, y por último cuales pueden ser las propuestas de solución para la ciudad.
El Problema de desarrollo urbano, ambiental y de salud de la ciudad de Cerro de Pasco
La ciudad de Cerro de Pasco inicio su ocupación y desarrollo a partir del crecimiento de la explotación minera en la colonia (Vega Centeno, 2007)[1], la base económica de la misma siempre ha sido la actividad minera y los servicios urbanos que esta demanda. El crecimiento de esta actividad generó el crecimiento de comercio y servicios complementarios generando la base economía de la ciudad, la misma que ha variado su dimensión y acento desde el inicio de la ciudad hasta el momento. Si tomamos la actividad económica de la explotación minera en el siglo XIX en la ciudad, veremos que su material de producción dominante era la plata, se realizaba mediante socavones y la propiedad de las unidades económicas estaba diversificada, esto debido a las diferentes condiciones laborales y de capacidad de inversión de las unidades económicas. Esto continuó durante los primeros años del siglo XX en la que siguió primando una diversidad de unidades productivas de diverso tamaño y también un dominante desorden urbano. Todo esto implica una considerada una carga ambiental importante para la ciudad pues el destino y disposición de los residuos de la actividad minera eran gestionados de manera individual y no se identifica una gestión pública de la ciudad.
Hacia el final del siglo XIX la explotación de la plata comenzó a bajar, pues los yacimientos comenzaron a agotarse, con ello la ciudad entera comenzó a decaer. Sin embargo, las actividades de exploración por capitales norteamericanos identificaron la abundancia del cobre, para lo cual capitales también norteamericanos desarrollaron un forma empresarial basta que comenzó a aglomerar las diversas unidades productivas. Para la segunda década del siglo XX la explotación minera ya tenía como principal producto el cobre y cómo actor casi excluyente a la “Cerro de Pasco Corporation”, la explotación seguía siendo bajo socavones y la inversión en infraestructura era mayor. El tamaño de empresa y su monolítico poder económico comenzaron a tener impacto en el desarrollo urbano, con la ubicación de sus plantas de concentrados, el trazo del ferrocarril o la ocupación de las viviendas para los operarios y empleados de la actividad minera. Progresivamente si iba estructurando la ocupación del suelo de la ciudad en términos funcionales a la empresa minera.
Sin embargo, el gran giro en el impacto a la ciudad se realizó a mediados siglo pasado cuanto se dio inicio a la explotación a tajo abierto de la mina, esto se debió a la necesidad de mejorar la eficiencia de la explotación minera, base de la economía urbana de la ciudad, pero a la vez, acentuó el problema ambiental y de desarrollo urbano que actualmente aqueja a la ciudad. La explotación a tajo abierto generó que parte de la ciudad, de forma progresiva y constante, durante las siguientes décadas, desapareciera con la ampliación del tajo; perdiéndose viviendas, diversos edificios históricos y espacios públicos. Esto ha originado que a la demanda de vivienda por migración y crecimiento poblacional se le una la originada por la demolición de viviendas para el uso del suelo en el tajo, tanto en términos de vivienda nueva como en vivienda en alquiler.
El crecimiento del tajo también trajo consigo la acumulación de residuos contiguos a la ciudad y la afectación de las lagunas contiguas con los relaves mineros. Esta situación ha generado la contaminación de las aguas (Bianchi & Grassi, 2018), el suelo (Díaz Lazo, 2016) y el aire (Robles Morales et al., 2019) de la ciudad de Cerro de Pasco. El peso que tiene la explotación minera sobre el desarrollo urbano se expresa en que el 40% del área de la ciudad es ocupada por la actividad minera (Vittor, 2007). Una buena parte de esta ocupación es por el tajo abierto que justamente ocupa el lugar centra de la ciudad, generando un excesivo recorrido a todos los pobladores para interactuar entre sí, la ciudad distribuye las mayores intensidades de ocupación entre el centro histórico de Chaupimarca y San Juan, con lo cual se dificultan economías de escala y genera mayores viajes a los pobladores de la ciudad que necesitan de los servicios en ambos lugares, esto se puede apreciar en la Imagen 01.
La nacionalización de la explotación minera en la década de los 70s del siglo pasado no detuvo el proceso de ampliación del tajo, sin embargo, ante la progresiva pérdida de activos urbanos, la inversión pública en servicios urbanos y la progresiva mayor ampliación de los mismos dentro de la ciudad comenzó a generar que los servicios gubernamentales y públicos comiencen a tener un fuerte impacto en la generación de puestos de trabajo y demanda de servicios complementarios: el Gobierno Regional, el Hospital Regional, la Unidad de Gestión Educativa Local, la Corte Superior de Justicia, la Universidad Nacional, la Municipalidad Provincial de Pasco y otras entidades públicas.
En resumen: el problema público en términos de desarrollo urbano y ambiental de la ciudad de consiste en el conflicto del uso de la actividad minera y el asentamiento urbano y las condiciones en las cuales ambas se relacionan, esto quiere decir, como se distribuyen las responsabilidades (de todo tipo, pero sobre todo ambientales y de salud) y beneficios por el uso del suelo y de los recursos en él. Los efectos de ello se aprecian en un desarrollo urbano ineficiente y la exposición de la población a niveles de contaminación ambiental excesivamente altos; sin embargo, si bien ciudad y la mina fueron en principio interdependientes, y siendo aún la actividad minera un gran motor en la economía de la ciudad, cada vez el sector servicios y sobre todo los servicios gubernamentales y públicos están siendo la base de la ciudad y pareciera que las actividades mineras están desvinculándose progresivamente de la misma.
Así mismo. en términos de regulación urbanística, hay un sin número de cuestiones por aclarar, pero prefiero concentrarla en estas dos largas preguntas:
- ¿Qué entidad, y bajo cual normativa, aprobó la recalificación del suelo público, de tal forma que hospitales, colegios, calles y plazas dejen de ser públicos y se conviertan en privados para la explotación del tajo y bajo cuales criterios se valoraron estos activos y se realizó el respectivo pago del justiprecio? ¿se realizó este pago por la empresa minera (sea cuando era propiedad pública o privada) ?; y esta otra
- ¿estas recalificaciones de suelo estaban contempladas en el marco de un proceso de mejora de las condiciones de desarrollo urbano-ambiental-social de la población?
Esta segunda pregunta es enteramente retórica, es muy poco probable que se haya tenido en mente una cuestión como esta.
Diseño de la Ley 29293 y sus problemas de implementación
La idea de solucionar el conflicto entre la actividad minera y el desarrollo urbano con el traslado de la ciudad, se viene discutiendo desde la década del 60. En 1971, el gobierno militar del momento emitió el Decreto Ley 18863 como parte del cumplimiento de esta norma se fue desarrollando la construcción de San Juan Pampa, donde se relocalizaron algunas entidades públicas que antes estaban en el barrio de Chaupimarca y se fueron asentando otras, así como algunas actividades privadas de servicios.
Con la promulgación por insistencia de la Ley 29293 se inició un proceso nuevo que pretendía mejorar las condiciones de desarrollo urbano, ambiental y de salud de Cerro de Pasco. Como se indicó antes esta Ley tiene dos objetos regulatorios: el primero es el desarrollo urbano y las mejoras de las condiciones de salud de la población; el segundo es el «traslado» de la ciudad. El primero resulta un eufemismo y una propuesta legislativa declarativa; pues ambos temas (el desarrollo urbano y la mejora de la salud) ya tienen normativa al respecto y una serie de procesos de gestión asociados que deben cumplirse y cuya responsabilidad es de las entidades públicas ya existentes. En realidad, más que un tema de legislación es un tema de gestión; pues efectivamente es un clamor en la población que ni el desarrollo urbano, ni las condiciones ambientales ni la atención de salud tiene las condiciones que la población siente necesaria antes las condiciones que se desarrollan actualmente o que han venido recibiendo en las últimas décadas. Estos han dependido de la gestión de los gobiernos locales, del gobierno regional y de los sectores respectivos del gobierno central. Por ello, hay que tomar en cuenta que la eficiencia de la gestión pública se basa en la calidad de los actos administrativos e inversión pública, y estos se basan en el vigente marco regulatorio y ejecución presupuestal, la Ley 29293 no genera nada nuevo al respecto y es más lo dificulta al generar espacios de discusión que duplican los ya existentes a nivel local y sectorial y planes nuevos que no están articulados a la legislación vigente.
Acerca de la ampliación del tajo abierto, conviene hacer una precisión respecto a un tema muy delicado: la condición legal de la calificación del suelo en el conflicto por su uso entre la mina y el desarrollo urbano; según la normativa vigente cuando hay calificación de suelo urbano, aprobado mediante ordenanza, el uso urbano debe primar sobre la explotación minera, sobre todo si se han ejecutado actos administrativos generadores de derechos (como la habilitación urbana o las licencias de edificación) en cuyo caso la calificación del suelo (parte de los PDU) debe reconocer estos derechos de las familias y negocios de la ciudad, así como, los espacios públicos de la misma: calles, plazas, parques, equipamiento e infraestructura urbana; todo ello que es la base con que se negocia las condiciones de la ampliación del tajo minero, es decir, la mina para ampliar su tajo, no solo negocia con los propietarios sino con la ciudad la entrega de espacio y suelo público. Todo ello en el marco, por supuesto, que la ciudad decida que es conveniente una ampliación del tajo, esta ampliación necesita que el suelo se recalifique de urbano a no urbano para recién a partir de ello ampliar el tajo. Esta ampliación, no solo debería considerar el tajo, sino también el área de amortiguamiento, que también deberá ser parte de la negociación, es decir, también lo debe pagar la mina. Todo esto, ya está normado y lo que no lo esté, se puede regular mediante las ordenanzas municipales que aprueben la recalificación del suelo, no se necesita una Ley para ello. Es más, en el marco de la novísima Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (Ley DUS) se tienen diversos instrumentos para generar redesarrollos urbanos, así como fideicomisos de suelo y otros instrumentos de planificación que permitan una gestión eficiente del valor de suelo, de los derechos de desarrollo urbano y de la inversión en servicios urbanos. Todo ello puede permitir procesos de gestión más eficientes y no se necesita de una Ley nueva para ejecutarlos.
El segundo objeto de la Ley es más difícil de gestionar: el «traslado» de la ciudad, o más técnicamente: el reasentamiento de la ciudad de Cerro de Pasco. Sus costos son exorbitantes; si hiciéramos un cálculo rápido acerca a cuánto debiera ser el financiamiento de una parte de ello: la habilitación urbana y la reposición de las edificaciones actualmente existentes, este podría estar entre los 15 y los 18 mil millones de soles[2], que representa entre 14 y 17 veces el Presupuesto Institucional Modificado combinados del Gobierno Regional de Pasco y las Municipalidades de Pasco (Chaupimarca), Yanahuanca y Simón Bolívar[3]; los costos solo de “reconstruir” la ciudad están muy lejanos a la capacidad del Estado de invertir, y el reasentamiento considera muchos costos adicionales, como el pago de indemnizaciones, el manejo social del reasentamiento, los bonos para mejora de los emprendimientos, las ayudas sociales a familias vulnerables y un larguísimo etcétera. Al respecto la Ley 29293 no plantea ninguna herramienta o procedimiento de financiamiento, ni la generación de fideicomisos ni la emisión de bonos, ni las responsabilidades para la estructuración de estos instrumentos o contra cuales derechos deberán generarse.
Para empezar a ver cómo solucionar el problema de Cerro de Pasco
Es muy difícil, si no se conoce de cerca, entender la complejidad del problema de la ciudad de Cerro de Pasco, sobre todo el gran impacto social y ambiental que esto está generando en la ciudad, lo que conlleva una gran responsabilidad del Estado peruano por atenderlo y de la sociedad peruana por entenderlo. Durante mucho tiempo no se ha querido ver ni la amplitud ni la profundidad de esta relación con muchas aristas entre la actividad minera un tema y la ciudad, un problema que lleva generaciones y no tiene una salida fácil.
La ciudad de Cerro de Pasco es una actual solución de localización importante en la región central del país, como ciudad sirve de centro de servicios y distribución de bienes a una importante porción del territorio, es el centro de servicios de casi toda la meseta de Bombón, además de las provincias de Daniel Alcides Carrión y Oyón. Una posible relocalización de los servicios y el mercado de la ciudad genera una importante remoción de las relaciones territoriales de todo este ámbito. Así mismo, no se tiene en claro cuánto de la economía de la ciudad depende de la actividad minera o de los servicios públicos o del mercado de la ciudad que tiene como área de influencia las provincias antes mencionadas.
La formulación de la Ley 29293 no contempló los análisis necesarios para dimensionar los recursos y los impactos territoriales, sociales y económicos del reasentamiento. Es importante mencionar, además, que todo proceso de reasentamiento debe considerar la regeneración de los medios de vida de la población que es reasentada, es decir, en el nuevo lugar se debe plantear las condiciones necesarias no solo de vivienda y servicios, sino también de trabajo y empresa.
Como estamos hablando de montos enormes y mucho de los beneficios serán privados, el proceso puede contar con la generación de inversiones de asociaciones público-privadas contra el retorno de la renta urbana futura, lo que significaba la generación de fondos de fideicomiso de desarrollo urbano, estos fideicomisos pagarían la inversión (en servicios, edificaciones y promoción social y económica) mediante el recojo de la renta urbana del desarrollo por una cantidad «n» de años, esto significa que la ciudad deberá ser económicamente rentable para TODOS (pobladores ricos y pobres, negociantes, empresarios, emprendedores, TODOS) lo que generaría una demanda de ocupación, es decir de suelo urbano en la nueva ciudad. La cuestión central es encontrar ese «n» años y garantizar que el flujo de la renta sea positivo, ahí está el corazón del diseño del reasentamiento. Como de todas formas requerirá de aporte público, es necesario hacer el respectivo cálculo beneficio/costo para saber si es más conveniente reasentar o mejorar; y eso es algo que nunca se ha realizado.
El conflicto entre la actividad minera y los asentamientos urbanos como la ciudad de Cerro de Pasco se repite en los cercanos Colquijirca, Huaraucaca y Milpo, y probablemente sobre Villa de Pasco, Shelby o Vicco si es que se activa el Proyecto San Gregorio (que sería el mayor proyecto de Zinc del país); la solución de Cerro de Pasco debiera darse en el contexto de un modelo de relación entre las actividades mineras y las actividades humanas. Que permita el desarrollo de ambas, si eso implica el reasentamiento, este debiera darse con todas las condiciones sociales, económicas y ambientales necesarias para garantizar la continuidad y mejora de las condiciones de vida de la población. Estas ya están identificadas por organismos internacionales como el Banco Mundial que tiene toda una serie de Políticas Sociales y Ambientales que establecen una serie de “políticas de salvaguardia” o estas otras condicionantes del Banco Interamericano de Desarrollo para el reasentamiento involuntario.
El problema de desarrollo urbano y afectación ambiental y de salud de la ciudad de Cerro de Pasco es una deuda que el país tiene con los habitantes de la ciudad pasqueña, no podemos dejar de entender su magnitud y de reconocer la necesaria intervención del Estado, más allá de soluciones parche y de arreglos coyunturales por inversiones focalizadas o intervenciones de corto plazo que solo permiten que el problema sea cada vez mayor. Las familias afectadas en su salud, los bienes privados y públicos afectados, pero sobre todo el no sentido del desarrollo urbano de Cerro de Pasco son una herida profunda que debemos atender como sociedad.
Fuentes bibliográficas
Bianchi, F., & Grassi, L. (2018). Análisis Ambiental de la Calidad de los Recursos Hídricos en la Zona Minera de Cerro de Pasco. Centro Labor.
Díaz Lazo, J. H. (2016). Evaluación de la contaminación del suelo con plomo y su efecto en la sangre de las poblaciones vulnerables en la ciudad de Cerro de Pasco. Universidad Nacional de Ingeniería.
Robles Morales, E. G., Medina Escudero, A. M., & Medina Escudero, C. S. (2019). La contaminación del aire por el material particulado y su relación con las enfermedades de tipo respiratorio en la población de Cerro de Pasco (2010 y 2016). Industrial Data, 22(1), 173–186. https://doi.org/10.15381/IDATA.V22I1.16533
Vega Centeno, P. (2007). El Ocaso de un Modelo de Ciudad Minera: una mirada a Cerro de Pasco y La Oroya (Cuadernos de Arquitectura y Ciudad 002). https://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/28684
Vittor, L. (2007). Perú: Cerro de Pasco y la expansión minera, un conflicto infinito. Servindi – Servicios de Comunicación Intercultural. https://www.servindi.org/actualidad/2249
[1] La reseña histórica de esta primera parte del presente ingreso del blog está basada en el documento de Pablo Vega Centeno. Recomendamos su lectura para tener una descripción más rica que lo breve de este blog no reproduce.
[2] Para hacer este cálculo rápido se ha considerado que la ciudad de Cerro de Pasco cubre una superficie de 790 Has. la huella edificatoria es el 60% del área urbana y la edificabilidad es de 3.0; si consideramos el costo de habilitación urbana em 1.2 millones de soles por hectárea y el de edificación de 1,200 soles por metros cuadrado y se hacen las operaciones respectivas y se considera un porcentaje de algo así como 5% de los costos, se verifican estas cifras.
[3] Según la consulta al portal de Transparencia Económica del MEF disponible en este enlace (https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx)
Urbanismo y Economia 
Un comentario en “El reasentamiento de la ciudad de Cerro de Pasco”