Acercándonos a una definición a partir de legislación comparada
En un post anterior se planteaba la relación entre el derecho de la ciudad y el derecho de propiedad, en esta relación la propiedad privada para garantizar un mejor entorno en servicios urbanos cedía parte de sus derechos de propiedad al gobierno de la ciudad, quien mediante estos aportes prevé servicios urbanos que garantizan que la ciudad otorgue un entorno adecuado a los propietarios.
Parte de esta relación son las cargas urbanísticas: entendiendo estas como “la carga [al derecho de propiedad] que el propietario de suelo urbanizable o urbano debe cumplir para obtener una parcela edificable” según el Art. 11.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana española. Para el colombiano Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio las cargas urbanísticas son “…son contraprestaciones que deben pagar los desarrolladores de proyectos inmobiliarios por la valorización que adquiere el suelo que se autoriza urbanizar.” (se puede revisar esto en el siguiente link – https://www.minvivienda.gov.co/node/39837), esto es precisado en la legislación local de Bogotá, mediante el Decreto Distrital 436 que dicta disposiciones comunes a los planes parciales en tratamiento de desarrollo, y se establece la metodología para el reparto equitativo de cargas y beneficios, define la carga urbanística como:
“…las cargas urbanísticas consisten en la cesión o aporte de suelo para elementos de los sistemas locales y generales, la construcción y dotación de algunos de tales elementos y la destinación de porcentajes de suelo para la oferta de vivienda de interés social y vivienda de interés social prioritaria…”
(Artículo 13° Decreto Distrital 436, Alcaldía Mayor de Bogotá)
Como se puede apreciar las cargas urbanísticas es el aporte que la propiedad privada debe realizar a la ciudad para garantizar la provisión de servicios urbanos y las condiciones que permitan el bienestar de la misma. Está definida por los instrumentos de planificación urbana y el gobierno de la ciudad la implementa para la provisión de servicios.
Las cargas urbanísticas cumplen la enorme función de poner en práctica la relación entre los derechos de propiedad y el bienestar común de las ciudades. Desarrolladas dentro del régimen de suelo, permiten que la propiedad privada responda a mecanismos de acción colectiva (la regulación urbanística) que precisamente permiten salvaguardar sus derechos individuales en el marco del beneficio colectivo.
Un recorrido histórico por la legislación peruana
En la legislación peruana la obligación de la participación de la propiedad privada para beneficio de la ciudad es tan antiguo como las mismas normas urbanísticas peruanas, Hildebrando Castro Pozo (Castro-Pozo, 2007) identifica el primer antecedente de norma urbanística en el Decreto Supremo del 26 de diciembre de 1902, que establecía las siguientes características de la regulación de la ciudad:
“…las municipalidades levantarán el plano de las poblaciones de su jurisdicción en el que debe quedar bien determinado (…) la parte cubierta por techo, el ensanche, prolongación o nueva delineación de calles, la parte que sea conveniente para regularizarlas, mejorarlas o abrir comunicación, establecer plazas, edificios públicos, etc. y la parte en que ejerce dominio la Municipalidad.”
CASTRO-POZO, Hildebrando (2007) Derecho Urbanístico, (pág. 99)
Así mismo, debido a que Lima ya había previsto el trazo de diversas vías, mediante la Ley del 23 de octubre de 1903 (Ley de Avenidas) se establecía el procedimiento que obligaba a la participación de las propiedades mediante expropiación la construcción de avenidas, así mismo, establecía la obligación del desarrollo de los predios privados que queden a la vera de las avenidas generadas. Es decir, a inicios del Siglo XX la legislación peruana ya establecía la participación de la propiedad privada en la provisión de servicios para el desarrollo urbano.
La primera norma urbanística fue el Reglamento de Urbanizaciones y Control Urbano aprobado por Resolución Suprema del 22 de agosto de 1924 (Castro-Pozo, 2007) (Ludeña, 2004), esta norma establecía un aporte del 10% para parques y un 2% para usos públicos (Dorich, 1996). Progresivamente esta norma fue actualizándose en los años 1941, 1955 y 1964, siempre manteniendo los ya establecido hasta ese momento: la identificación de las cesiones necesarias para servicios e infraestructura urbana identificada por la planificación y los aportes necesarios en el proceso de habilitación urbana.
Este reglamento fue sustituido por una norma de mayor complejidad y alcance el Reglamento Nacional de Construcción de 1970 que fue aprobado mediante el Decreto Supremo N°039-70-VI y el Decreto Supremo N°063-70-VI. En este se reconocía que la función de planificación urbana estaba dentro del Ministerio de Vivienda, la cual sancionaba la regulación a propuesta de los órganos de planificación urbana de las ciudades de más de 50 mil habitantes. Señalaba que los procesos de habilitación urbana se encuentran sujeta a los Planes Reguladores o Plan de Expansión Vigente. Estas habilitaciones urbanas estaban sujetas a dos tipos de “cargas”, el RNC 1970 no utiliza el término, en la norma II-IV-13.- OBRAS DE CARÁCTER METROPOLITANO identifica que cuando la planificación urbana determina el paso de vialidad metropolitana o intercambios viales, estos deberán estar fuera de la habilitación, la Entidad Estatal encargada de la implementación de estas pagará el justiprecio debido. Así mismo, indica que las urbanizaciones realizan tres tipos de aportes: para recreación entre el 7% y el 24% dependiendo del tipo de urbanización; para parques zonales un 2% solo para las habilitaciones residenciales, para el Ministerio de Educación 2% y otros fines 2% (aunque este último disminuía según el tipo de urbanización). Dando un total de 13% de aportes y en el caso de viviendas multifamiliares llegaba a 31%. Curiosamente la norma también indica que “…en las habilitaciones para uso de viviendas multifamiliar (tipo 5) con coeficientes de edificación superior a 2.4, se incrementarán los aportes en 1.5 % por cada 0.1 de aumento de dicho coeficiente”. Estableciendo dos cosas muy importantes, la importancia del coeficiente de edificación en la regulación urbanística y la movilidad del mismo según los requerimientos de desarrollo urbano.
Este RNC fue reemplazado en el año 2006 por el actual Reglamento Nacional de Edificaciones que en su regulación urbana ha cambiado muy poco desde entonces.
La difícil situación actual
La regulación urbanística peruana, hasta antes de la Ley 31313 Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, se sustentaba en tres normas:
- El Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE)
- El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS)
- La Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbana y sus reglamentos (Ley DUS).
En estos momentos a estas tres hay que agregarles la (ya no tan novísima):
- Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible y el primero de sus reglamentos proyectados que deberá sustituir el RATDUS[1].
En las primeras tres normas citadas, las cargas urbanísticas no están definidas como tales, el mayor desarrollo normativo al respecto consiste en la definición de “aportes” y “cesiones” dentro del Reglamento Nacional de Edificaciones, en estas se definen tres tipos de exigencia o extracción de suelo para servicios urbanos o usos colectivos:
- Los aportes definidos en los procesos de urbanización,
- Las cesiones para la vialidad de la ciudad, que incluyen el suelo para los intercambios viales, y
- Las reservas de terrenos para obras de carácter regional o provincial.
En la norma también se indica que estas dos últimas no se deben considerar para el cálculo de los aportes. El primero de estas tres, es cedido por el propietario a título gratuito y los dos últimos ingresan a la ciudad a través de expropiaciones. Por supuesto, esto último genera una débil capacidad de gestión de la Municipalidad respecto al desarrollo urbano. El Sistema Vial Metropolitano (SVM) de la ciudad de Lima, pero bien podríamos decir lo mismo de cualquier otra ciudad del país, sufre no poder implementarse y estar progresivamente perdiendo áreas destinadas a vías e intercambios viales.
El SVM está definido en la planificación de la ciudad, es decir, la planificación urbana de Lima Metropolitana, ha definido normativamente cuales son los componentes de la vialidad: vías colectoras, arteriales y expresas (su longitud y su sección vial), así como los intercambios viales, como lo indica el RNE estos no forman parte de los procesos de habilitación urbana, sin embargo, se mantienen bajo la titularidad de los propietarios hasta que la entidad pública respectiva realice la expropiación. Estas expropiaciones, tardan lo suficiente para que el valor del suelo se eleve y el Estado cada vez tenga menos posibilidades de adquirir dicho suelo limitando el desarrollo la infraestructura vial y accesibilidad.
Lo mismo sucede con las reservas de terrenos para obras de carácter regional o provincial, que bien pueden ser equipamientos urbano o infraestructura que vayan más allá de los aportes de habilitaciones urbanas. Que pueden ser servicios urbanos como hospitales, grandes centros educativos, centros cívicos, estadios, patios talleres para los trenes urbanos, plantas de procesamiento de residuos sólidos y otros. La normativa peruana no tiene forma de generar suelo para estos si no es mediante la expropiación. Con este mecanismo el resultado es el que tenemos, suelo privado que ha sido calificado para servicios urbanos que no puede ser utilizado por los privados y que tampoco es implementado como servicio pues el valor del suelo limita que este pueda ser adquirido por el gobierno de la ciudad.
A esto debemos añadir que la legislación peruana no obliga a un propietario a realizar la habilitación urbana, pueda hacer una habilitación urbana de oficio, pero está restringida al uso residencial. Por ejemplo, el Jockey Club del Perú en el distrito de Surco, está en medio de un área urbana con altos valores de suelo, es decir, con una alta demanda de localización de actividades, sin embargo, como no ha realizado su habilitación urbana, estas ventajas de localización no se ven reflejadas en el pago del impuesto predial que sigue calculándose como su fuera un predio rústico, también significa que las cesiones para la vialidad no se entreguen, lo mismo pasa con la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, que como no ha culminado su proceso de habilitación urbana, evita la entrega de suelo para la culminación de la Av. Universitaria y el intercambio vial entre esta avenida y la Av. Venezuela.
Esta situación no ha sido corregida en la Ley DUS, en esta se menciona en tres ocasiones el término “cargas urbanísticas”:
- Artículo 4° Principios y Enfoques Orientadores del Acondicionamiento Territorial, la Planificación Urbana y el Desarrollo Urbano Sostenible. Donde se indica que el reparto equitativo de beneficios y cargas urbanísticas debe generar la equidad espacial;
- Artículo 74° Derechos derivados de las Unidades de Gestión Urbanística. Donde se indica los propietarios deben ser compensados por un reparto inequitativo de cargas urbanísticas; y
- Artículo 86° Adjudicación de terrenos con fines de vivienda. Donde se indica que en la adjudicación se definen las cargas urbanísticas.
Pero en ningún momento se define que es y cómo se relaciona con los procesos de desarrollo urbano, y peor aún no se superan los problemas que se han mencionado anteriormente. Instrumentos de gestión de suelo que permitan solucionar este problema, existen a montones en otras legislaciones latinoamericanas. Sin embargo, la Ley DUS también menciona los aportes, en el Artículo 61° los define y establece sus condiciones normativas, no obstante, no los relaciona con las cargas urbanísticas ni tampoco con el régimen de suelo o instrumentos de gestión del suelo.
Si bien la Ley DUS en el Artículo 88° establece que la planificación urbana define los equipamientos urbanos, no establece ninguna relación con instrumentos de gestión de suelo, repitiendo el error de la legislación anterior, que esperaba que milagrosamente en las reservas de terrenos para equipamiento urbano e infraestructura, estas se implementaran.
Un llamado a la acción
Estos vacíos de nuestra legislación pueden llenarse mediane las ordenanzas que reglamentan los planes urbanos, basándose en la generación de prelación del bienestar público sobre el interés privado definido en la Ley DUS. La planificación urbana sin adecuados instrumentos de gestión de suelo, solo es un ejercicio de dibujo sobre un plano de la ciudad, sin valor efectivo en la gestión de los derechos de propiedad privada ni en la ejecución presupuestal de los gobiernos de las ciudades. También en los reglamentos de la Ley DUS parte de estos vacíos podrían tener un desarrollo normativo que permita implementar adecuada la gestión del desarrollo urbano.
A modo de colofón: ¿podemos hablar de cargas ambientales en los procesos de urbanización?
La Doctora Melinda Lis Maldonado profesora del Lincoln Institute of Land Policy desarrolla el concepto de “carga urbanística filoclimática”, definiéndola a través de tres características:
- que sean requerimientos o condiciones para poder acceder a un aprovechamiento urbanístico;
- que estén asociadas a un hecho o acto urbanístico; y
- que suponen una relación de bilateralidad: el solicitante voluntariamente quiere un aprovechamiento urbanístico.
La especificidad de estas cargas es que no están dedicadas a los equipamientos urbanos ni infraestructura urbana, sino la generación de servicios ambientales o procesos de mitigación o adaptación al cambio climático. Con lo cual el tema de cargas urbanísticas toma un vuelo muy interesante.
Al respecto recomiendo de la autoría de la Dra. Maldonado “Políticas de Suelo, Derecho Urbanístico y Cambio Climático: Instrumentos Urbanísticos-Tributarios como Medidas para enfrentar al Cambio Climático” documento de trabajo del Lincoln Institute of Land Policy, fruto de una ardua investigación.
Fuentes Bibliográficas
Castro-Pozo, H. (2007) Derecho Urbanístico. Lima: Editora Jurídica Grijley.
Dorich, L. (1996) Al rescate de Lima. 1ra Edición. Lima: CAP – IUPP.
Ludeña, W. (2004) Lima. Historia y urbanismo en cifras. 1821-1970. 1ra Edición. Lima: Universidad Nacional de Ingenieria.
[1] Se han proyectado cuatro reglamentos de la Ley DUS: Reglamento referido a los instrumentos de planificación urbana y acondicionamiento territorial (que es el que está por salir y reemplazará al RATDUS, el Reglamento referido a los instrumentos de gestión de suelo y financiamiento urbano, el Reglamento referido a la Vivienda de Interés Social y Operador Público de Suelo, y Reglamento referido a la sección de fiscalización y sanciones.
Urbanismo y Economia 