Luego de un largo hiato de más dos años, regreso a generar contenido en este blog, el tema surge por la importancia de generar una discusión acerca de cómo la regulación urbanística aporta a la generación de vivienda asequible y bienestar. Debemos entender que la planificación urbana, como acto regulatorio, impacta sobre los mercados de suelo e inmobiliario, resulta por tanto necesario discutir como estos se relacionan para entender cuales son los impactos de los planes urbanos sobre nuestras ciudades.
La asequibilidad de la vivienda y la elasticidad-precio de su oferta.
Una de las principales finalidades de la regulación urbanística es procurar que la vivienda sea asequible, es decir, que las familias, independiente de su capacidad económica, puedan acceder a una vivienda y que, por ejemplo, el costo de esta no sea mayor al 30% de su ingreso total (ONU – Habitat, 2018). En dicho sentido, las políticas de vivienda establecen que el sentido de la intervención pública en el mercado es el de promover el acceso a la vivienda utilizando instrumentos financieros (subsidios) y regulatorios (zonificación, planificación urbana) como bien dice la Dra. Cynthia Goytia en el siguiente video.
Por todo lo anterior, en este ingreso del blog se analizará la regulación urbanística y la elasticidad – precio de la oferta de viviendas, esto último quiere decir, el comportamiento de la oferta frente a las variaciones de los precios de mercado de las viviendas. Si la oferta es elástica, cuando suceda un aumento de los precios de las viviendas (por una mayor demanda, por ejemplo, aumento de familias o que estás ahora tengan mayores ingresos), las empresas responderán con una mayor oferta, lo que permitirá que exista una mayor variedad de viviendas para las posibilidades de las familias. Esto es importante pues permite que los precios se mantengan en rangos asequibles a las familias y sobre todo que su localización permita el acceso de las familias a servicios y mercado laboral (Gleaser, 2021)[1].
Sin embargo, hay que hacer una aclaración, por las características de la producción de viviendas, su condición a corto plazo es inelástica, es decir, el aumento de la oferta no se puede realizar inmediatamente a la subida de precios, básicamente por los tiempos de producción de la vivienda, por lo que el análisis de su elasticidad se hace a largo plazo. Un mercado con condiciones altamente inestables de precios, pero también de las condicionantes que más adelante se detallarán, no permitirán que se desarrolle una oferta adecuada a las condiciones de las familias. En otro momento podremos escribir acerca de la intervención de los subsidios en el mercado de viviendas, centrémonos ahora en cómo lograr que la respuesta de la producción de viviendas sea la más adecuada a las condiciones de la demanda.
Condiciones para la elasticidad-precio de la oferta de vivienda
Para que la oferta de vivienda sea elástica al precio de la misma, hay diversas condicionantes, aquí revisaremos alguna de ellas, las más importantes. El orden en que se muestran no es aleatorio, primero se listan los que están más relacionados con la regulación urbanística y la administración pública, luego los que tienen que ver con el entorno socioeconómico de la actividad.
1. Que exista suelo urbanizable
Esta condición es bastante sencilla de entender, si los productores de vivienda no tienen suelo donde desarrollar su actividad no podrán generar vivienda. Por ello el determinar el suelo necesario para la producción de vivienda es importante. La clasificación de suelo dentro de los planes urbanos, cumple el rol fundamental de proveer suelo que legalmente permita el desarrollo de la actividad. Sin embargo, es importante advertir que la demanda de suelo se genera por proximidad, el suelo más cercano a suelo anteriormente desarrollado tiene una clara demanda por urbanizarse, así mismo, el costo de habilitación urbana del suelo calificado también es importante (llano versus pendiente, inundable versus suelo seco, capacidad portante o exposición a peligros), entonces la posibilidad de generar vivienda al mirar el suelo clasificado para urbanizar estará en la tensión entre suelo próximo y costo de habilitación urbana.
El plan urbano deberá determinar la cantidad de suelo a calificar como urbanizable en función de la necesidad del mercado de suelo tal que permita la asequibilidad de la vivienda, mientras más restricciones a la urbanización de suelo mayor será el valor del mismo, lo que repercutirá en el valor de la vivienda y disminuirá la asequibilidad de las familias a la vivienda.
2. Que el suelo con mayor demanda de localización tenga una intensidad regulatoria proporcional a su demanda
El mecanismo de precios de los bienes permite que los productores tomen decisiones respecto de qué y dónde producir y los consumidores tomen decisiones de qué y dónde consumir, para el tema de este ingreso del blog: la vivienda. Los precios del suelo indican cuanto este suelo es demandado para localizar actividades o vivienda, mientras más alta es la demanda por localizar en determinado lugar viviendas u otras actividades su valor será mayor. En términos espaciales los precios se despliegan en el espacio desde los valores altos en los centros de la ciudad con una pendiente negativa hacia los bordes de la misma[2]. El Urban Estándar Model, a su vez, nos indica que existe una identidad entre el valor de suelo y la densidad de ocupación. Es decir, cuanto mayor es el valor del suelo, mayor debe ser la densidad de ocupación (Bertaud, 2018). En términos regulatorios urbanísticos esto también quiere decir que el parámetro de aprovechamiento del suelo: el coeficiente de edificación también debe tener una relación directa con el valor del suelo, en tal sentido, uno de los criterios para determinar el coeficiente de edificación es el valor del suelo: mientras mayor será el valor del suelo mayor deberá ser el coeficiente de edificación, esto permitirá que existe una mayor oferta de viviendas que si bien será de aquellos segmentos de la demanda que lo puedan pagar, si no son abastecidos en este suelo buscarán tomar suelo en el entorno levantado la demanda de localización y el valor del suelo. Cuando las áreas de mayor valor de la ciudad tienen una edificabilidad no proporcional a su valor de suelo la demanda se “desplaza” elevando el valor del suelo del resto de la ciudad (Goytia & Pasquini, 2016) y generando una menor asequibilidad de la vivienda.
3. Que exista flexibilidad y agilidad en los actos administrativos de desarrollo urbano
Mientras más restrictiva sea la regulación urbanística mayor serán las dificultades para la generación de vivienda, la regulación urbanística tiene como sentido el garantizar el bienestar común ante los intereses individuales de propietarios y desarrolladores inmobiliarios, sin embargo, cuando esto se convierte en una excusa para la inacción o evitar tomar decisiones solo resulta en una limitante de la actividad y genera que la oferta de viviendas se trabe.
Hay que hacer una salvedad muy importante, unos son los procesos administrativos que generan títulos habilitantes como las licencias de habilitación urbana, de edificación, de demolición, así como los certificados de recepción de obras o los certificados de parámetros urbanísticos. Todos ellos son trámites que están regulados en normas específicas y son parte de los Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) tienen un plazo determinado y unos costos definidos, están definidos en leyes que determina el proceso administrativo de manera clara, como por ejemplo la Ley 29090 y sus reglamentos. Su aprobación es de nivel administrativo. Estos son los que deben tener una agilidad suficiente para que las iniciativas privadas puedan
Sin embargo, otros son los actos de gobierno que determinan derechos y deberes del desarrollo urbano, en estos se encuentra la formulación de los Planes Urbanos, los Planes Específicos o los cambios de zonificación. Estos no son susceptibles de tener ni plazos ni costos, su aprobación es de nivel político, por eso que todos estos son aprobados en los Consejos Municipales. Como estos últimos modifican la regulación de los mercados de suelo e inmobiliario su análisis y sanción no son fáciles ni rápidos. Por lo que su formulación no es (o no debería ser) un trámite usual.
4. Que la infraestructura urbana sea escalable
Eso se refiere a la capacidad de la infraestructura urbana: no solo el saneamiento (agua y desagüe) también de la energía, comunicaciones y transportes[3], de responder adaptándose o creciendo ante una mayor demanda, esto significa no solo la ampliación del ámbito de atención en la periferia sino también de la intensidad del servicio en las zonas centrales.
Esto quiere decir que no solo se requiere de la provisión de suelo calificado como urbanizable o la zonificación de una mayor intensidad de ocupación para el desarrollo urbano, también es necesario que se pueda habilitar la infraestructura necesaria, tanto para ampliar el servicio en las zonas periféricas como para aumentar la capacidad de provisión del mismo en las áreas que se requiera densificar.
El poder generar esta capacidad de aumentar la infraestructura urbana necesita de una sólida capacidad de inversión de la ciudad, en dicho sentido, conviene no solo establecer una entidad central de la ciudad que gestione la atención de dichos servicios sino también la generación de mecanismos de financiamiento que incorporen instrumentos de gestión del valor del suelo.
5. Que el costo marginal de la producción de viviendas sea relativamente constante
El costo marginal de la vivienda es el costo que el productor se asume por cada unidad adicional que se desee producir, su importancia radica en que determina a cuanta velocidad puede crecer una actividad, si el costo marginal es constante (es decir no aumenta con cada unidad adicional de vivienda) o el aumento es lento la producción de viviendas podrá responder adecuadamente al aumento de precios. Un comportamiento estable de los costos marginales permite tener una mayor capacidad de planificación a mediano y largo plazo de los productores de vivienda.
Justamente el comportamiento del Costos Marginal tiene una relación importante con las condiciones anteriores para la elasticidad-precio de la vivienda, pero también con algunas otras condicionantes del mercado de factores. Necesita de una mano de obra calificada y abundante que le permita aumentar su capacidad de producción en función de las necesidades, así mismo, el tener acceso a tecnología que le permita generar tener una mayor eficiencia en los procesos de construcción y de gestión del proyecto inmobiliario, así como, tener acceso a condiciones competitivas de financiamiento.
El costo marginal de la producción de la vivienda es importantísimo: el costo marginal de una industria es básicamente el que determina su competitividad, que esta cambie su pendiente de manera importante cuando varía la demanda determina justamente cuan elástica es la oferta. Si los condicionantes públicos de la elasticidad no permiten tener un escenario estable y previsible a largo plazo la oferta de vivienda no podrá cubrir las diversas características de las familias, con lo cual el mercado de viviendas se restringe a una demanda bastante acotada.
Una discusión necesaria: ¿es elástica la oferta informal de vivienda?
La oferta formal de vivienda en los países del tercer mundo no son la principal fuerte de oferta de viviendas(Acioly & French, 2012) es una constante en nuestros países que la oferta informal tiende a ser mayoritaria, en dicho sentido conviene hacernos la pregunta tratándonos de encontrar un porque a ello ¿es la oferta informal más elástica que el mercado formal? ¿cómo responde la oferta informal de viviendas a los condicionantes antes planteados? Revisemos cada uno de las condiciones antes descritas.
La oferta informal no necesita de la calificación del suelo solamente lo toma, en dicho sentido no importa que condición legal tenga, puede acceder a cuanto suelo necesite. Así mismo, este no necesita mitigar riesgos ni asumir costos de habilitación urbana, estos se aplazan en función de la capacidad de las familias para sumirlos en el futuro, en dicho sentido los desarrolladores informales transfieren el riesgo de la habilitación urbana a las familias.
La densificación informal de las áreas urbanas también se realiza en condiciones de informalidad, las áreas centrales de los barrios informales más antiguos tienden a asumir una mayor densificación(Abramo, 2012), aquí tampoco son necesarios la regulación ni tampoco la provisión de servicios, como en el caso anterior ambos se difieren según la capacidad de financiamiento de las familias.
Curiosamente en el caso de los procesos administrativos que tiene que ver con la informalidad si se tiene un marco legal flexible, la legislación tanto para el reconocimiento de las áreas informales como la gestión de sus servicios públicos, plantea un “bricolaje” institucional y utiliza el Plano de Zonificación como la herramienta de planificación (Criqui, 2013), permitiendo que la gestión del desarrollo del mismo pueda realizarse sin mayores inconvenientes.
Como ya hemos mencionado el desarrollo informal no necesita que la infraestructura urbana sea escalable pues difiere su implementación según logra financiar (con recursos de las familias o del Estado) la provisión de la misma. Esto le permite deshacerse de las condicionantes de la actividad formal, en dicho sentido la oferta informal de viviendas tiene las condiciones para ser elástica al precio y por lo mismo genera productos más asequibles a las familias de menores recursos.
Entonces: ¿la regulación urbanística aporta a la elasticidad – precio de la oferta de la vivienda?
Como se ha mostrado la regulación urbanística y la gestión urbana impactan en diversas condicionantes de la elasticidad precio de la oferta de la vivienda, si bien está también asociada a otros aspectos que no tienen relación con la gestión pública como la oferta laboral, el mercado de capitales, el acceso a tecnología o el diseño del modelo de negocio. La regulación urbanística, la gestión urbana y la dotación de servicios públicos plantea cuestiones importantes para que la oferta de viviendas pueda responder adecuadamente a todas las características de las familias que demandan viviendas.
La importancia de tener una oferta de vivienda elástica al precio permite que las viviendas sean asequibles. Sin embargo, la planificación urbana no mira el impacto que su regulación puede tener sobre los aspectos económicos del desarrollo urbano, específicamente de las actividades de producción de la vivienda. Que la regulación de las edificabilidades no responda al mercado limita la capacidad del sistema de generar viviendas adecuadas para todas las familias y reduce la capacidad del sector formal de atender la demanda total de viviendas, cada paso extra en los procesos administrativos que generan las municipalidades permite que la actividad informal tenga mayores ventajas.
El rol de los planes urbanos es vital en la generación de vivienda asequible, no porque zonifique vivienda social por todas partes o porque coloque unos coeficientes altísimos[4] en la periferia, sino porque establece las condiciones en las cuales los agentes urbanos interactúan y generan bienes y servicios que permiten que la ciudad sea más productiva, las familias accedan a viviendas y sus servicios asociades, las personas accedan a trabajo y los ingresos sean mayores tanto para familias como para empresas.
Bibliografía
Abramo, P. (2012). La ciudad com-fusa: mercado y producción de la estructura urbana en las grandes metrópolis latinoamericanas. EURE (Santiago), 38(114), 35–69.
Acioly, C., & French, M. (2012). Housing developers: housing development and procurement modalities in the developing world. In S. J. Smith (Ed.), International Encyclopedia of Housing and Home. Elsevier Ltd. https://www.sciencedirect.com/referencework/9780080471716/international-encyclopedia-of-housing-and-home
Bertaud, A. (2018). Order without Design: How markets shape cities. In Order without Design: How markets shape cities (1st ed.). The MIT Press. https://mitpress.mit.edu/books/order-without-design
Criqui, L. (2013). Pathways for progressive planning through extending water and electricity networks in the irregular settlements of Lima. 34–56. https://hal-enpc.archives-ouvertes.fr/hal-00941662
Gleaser, E. (2021). El Triunfo de las Ciudades (Primera ed). Penguin Random House.
Gonzales de Olarte, E., & del Pozo Segura, J. M. (2012). Lima, una ciudad policéntrica. Un análisis a partir de la localización del empleo. Investigaciones Regionales, 24. https://investigacionesregionales.org/article/the-purpose-of-this-paper-is-to-study-the-formation-of-various-urban-centers-in-metropolitan-lima-peru-on-the-basis-of-the-polycentric-model-given-the-scarcity-of-empirical-data-our-approach-has/
Goytia, C., & Pasquini, R. (2016). Housing Informality: The Land Use Regulation link to Informal Tenure in Developing Countries. https://www.oicrf.org/-/housing-affordability-the-land-use-regulation-link-to-informal-tenure-in-developing-countries
ONU – Habitat. (2018). Programas de Infonavit y ODS.
Créditos de la imagen de cabecera: © UNICEF/Denis Jobin
[1] En “Efectividad de la política monetaria y elasticidad precio de la oferta de la vivienda en una economía emergente” se desarrolla otro tema importante, los autores Martha López y Eduardo Sarmiento Gómez indican que la elasticidad – precio de la oferta de viviendas permite que el precio de las viviendas no sufra ante cambios excesivos ante la política monetaria (es decir una mayor emisión y el consiguiente aumento de precios) a partir de evidencia en países desarrollados y una exploración en Colombia.
Martha López & Eduardo Sarmiento Gómez, 2025. «Efectividad de la política monetaria y elasticidad precio de la oferta de la vivienda en una economía emergente”, Borradores de Economia 1330, Banco de la República de Colombia.
[2] El maestro Efreaín Gonzales de Olarte en su artículo “Lima, una ciudad policéntrica. Un análisis a partir de la localización del empleo” (Gonzales de Olarte & del Pozo Segura, 2012) conceptúa las centralidades urbanas como aquellas localizaciones donde los factores tienen una mayor productividad, por ello en el artículo muestra un experimento en el que hace un proxy a través del empleo.
[3] También podríamos mencionar el recojo de residuos sólidos la gestión de su disposición final, la gestión de los servicios ambientales, el monitoreo de la calidad del aire y otros.
[4] El Plan Urbano de Lima Norte recientemente aprobado por la Municipalidad Metropolitana de Lima coloca en algunas vías coeficientes de 22, para referencia en la zona de mayor valor de suelo de Manhattan el FAR es de 15.
Urbanismo y Economia 