Estructurando un proyecto de desarrollo urbano

El siguiente es un extracto reformulado de un estudio elaborado junto a la Econ. Karla Carlos, el Arq. Vladimir Rodríguez, y el invalorable aporte del Ing. Antonio Navarro.

Esta entrada es un brevísimo recuento de la secuencia necesaria para la formulación de un proyecto de desarrollo urbano, es decir, un proyecto que genere un desarrollo en suelo urbano según la vigente normativa urbanística al respecto. El tema es tratar de confluir por un lado la necesidad de maximizar la rentabilidad de los privados y el mandato de los gobiernos de las ciudades de ofrecer una ciudad con mayor bienestar a la población.

Está organizada en tres partes en la primera se identifica cual es el problema que el proyecto busca solucionar (es decir, cómo el suelo servirá para estructurar económicamente el proyecto de inversión), en la segunda se identifica cual es el proceso (la secuencia de pasos) del proyecto para superar el problema anterior, y por último se revisan algunas conclusiones y cabos sueltos.

¿Cuál es el problema y que instrumentos tenemos para superarlo?

En un contexto de fuerte demanda de localización de actividades, en porciones de la ciudad adecuadamente servidas y con una gran densidad de actividades que justamente hacen atractiva la localización en dichos lugares, es un contrasentido que existan predios sin ocupación o con una ocupación en baja densidad, desaprovechando la potencialidad económica de los mismos (es decir el retorno económico que puede generar un uso más intensivo del suelo), tanto para generación de renta privada como para ingresos públicos. Entre las muchas causas de ello, centrémonos en dos de las más importantes:

• La dispersión del suelo en unidades prediales pequeñas, que no permite generar economías de escala para un mayor aprovechamiento privado y público del suelo; y
• La condición de monopolio natural del mercado de suelo, por lo que el valor de este se eleva por encima de la rentabilidad de los proyectos de desarrollo urbano, tornándolos inviables.

Acerca de la segunda he desarrollado otro ingreso en este mismo blog que se puede leer aquí.

Centrémonos en la primera de estas (la dispersión del suelo en unidades prediales pequeñas), tomemos el caso típico de una porción de la ciudad cuyo diseño original consistía en viviendas de baja densidad con predios de tamaño medio (alrededor de 200 m2), una baja edificabilidad (de dos o tres pisos con amplias zonas libres) y secciones de vías relativamente amplias (alrededor de 20 metros), esta zonas que en su momento albergaban unas pocas familias y se encontraban en los bordes de la ciudad, lejanas al centro, con el paso de los años y el crecimiento de la ciudad, comenzaron a tomar una mayor función de intermediación física y por tanto albergaron actividades comerciales y de servicios que las fueron convirtiendo en nuevos centros, Miraflores, Surco, San Isidro, Surquillo, Lince, Jesús María, Pueblo Libre, Magdalena, Breña, San Borja, por citar algunas. Pero también podrían ser San Martín de Porres, Comas, San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo o Villa El Salvador, todo es cuestión de evaluar la demanda de localización de intensidad de uso y el retorno de la misma.

La solución inmobiliaria para el mayor aprovechamiento de dicha demanda, deberá aprovechar las economías de escala y aglomeración y por lo mismo, para maximizar el aprovechamiento urbanístico, deberán ser soluciones en dimensiones superiores a los lotes existentes, con lo cual la trama predial debería modificarse, agrupando predios y generando condiciones físicas adecuadas para un mayor y mejor desarrollo urbano.

Actualmente y existe la normatividad en el Perú para superar este primer escollo, en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbanos Sostenible (Decreto Supremo N° 022-2016-VIVIENDA), se han desarrollado los instrumentos que describiremos a continuación. Para ello seguiremos el proceso por el cual estructurar un proyecto de desarrollo urbano sobre una porción de la ciudad con predios pequeños y subutilizados.

Acerca del proceso para estructurar un proyecto de desarrollo urbano

El primer paso es la calificación del suelo, que se desea desarrollar, como Zona de Reglamentación Especial (ZRE)[1] dentro de la Zonificación Urbana. Luego de ello la Municipalidad Distrital puede tomar como iniciativa propia o dejar a operadores privados la formulación de un proyecto para el desarrollo de dicha ZRE; supongamos que la toma como propia, según la norma el desarrollo de una ZRE se realiza con un Plan Específico (PE)[2], este toma diferentes predios (dentro del marco de la ZRE) y desarrolla una integración inmobiliaria, para lo cual se conformará una Unidad de Gestión Urbanística (UGU)[3] y se realizará un Reajuste de Suelos (RS). Mediante el Plan Específico se formula la reurbanización que genera nuevas unidades prediales, y mediante el Reajuste de Suelos se establecen las condiciones para el reparto de beneficios que genera el proyecto entre propietarios, inversionistas, gestores y gobierno local.

La formulación del Plan Específico (PE) determinará la edificabilidad del proyecto y el aprovechamiento del mismo, que no es otra cosa que el valor de mercado de la edificabilidad, o dicho de otra manera los ingresos potenciales del proyecto; esto significa que el tipo de uso de suelo y la edificabilidad en los predios (el otorgamiento de Zonificación y parámetros urbanos que determinan los niveles de ingresos del proyecto) deberán plantearse en función del mercado y de las condiciones de desarrollo urbano, el rol del gobierno local al respecto es muy importante, pues es justamente a través de sus actuaciones urbanísticas (la dación de edificabilidad y el tipo de uso de suelo) que determinará un mayor o menor aprovechamiento del suelo urbano.

En el PE también se determina la composición de la UGU, según la norma esta debe estar compuesta por los propietarios, inversionistas (o promotores) y la Municipalidad Distrital. La conformación de la UGU reconoce los derechos de los propietarios, la participación de la Municipalidad en el Desarrollo del Proyecto y los compromisos de los inversionistas (o promotores) al respecto.

Una vez aprobado el PE por la Municipalidad Provincial, constituida la UGU y registrada la acumulación de predios[4] por el proyecto, la UGU se encarga de la ejecución del proyecto, lo que implica la formulación del expediente técnico, recabar las licencias respectivas, la edificación, recepción e independización de obra, colocación de las unidades inmobiliarias, pagos y aportes a los propietarios y al gobierno de la ciudad según las condiciones del Reajuste de Suelos y de la normativa para captura de valor.

Con proyectos como estos: de acumulación de suelo y generación de un mayor aprovechamiento urbanístico generado por las actuaciones urbanísticas del gobierno de la ciudad (tipo de uso de suelo y el aumento de la edificabilidad), se permite aprovechar de manera más eficiente las localizaciones, redundando en una mayor rentabilidad para los desarrolladores, una mayor oferta inmobiliaria para la población y mayores ingresos para los gobiernos locales.

Cuestiones para la discusión

Quiero plantear tres temas importantes al respecto de la formulación de este proyecto de desarrollo urbano:

El primero es que si bien este ejemplo identifica al inversionista como uno de los miembros de la UGU esto no tiene por qué ser así, puede no estar y el trabajo de promoción ser asumido por la Municipalidad o por los tenedores de suelo, quienes deberán buscar un inversionista y un operador del proyecto, según las condiciones que ellos planteen.

Lo segundo es que mediante este proceso resulta muy sencillo incorporar mecanismos de captura de valor, pues es parte de los aportes que deberá entregar el proyecto para su desarrollo, podrán ser exlícitos en el reglamento de Zonificación urbana parar plantear una ZRE o pueden ser parte de los aportes que reciba el gobierno local en el Reajuste de Suelos.

Lo tercero es que el uso que se puede dar a este tipo de procesos van desde la optimización de centros financieros y comerciales a la renovación urbana de zonas deterioradas de la ciudad, la normativa urbanística actual permite incluso transferir edificabilidad de proyecto a proyecto y por lo mismo mejorar las condiciones de generación de vivienda social y la generación de desarrollo urbano inclusivo.

[1] La ZRE es una categoría de zonificación urbana, que en buena cuenta no asigna zonificación y, por tanto, tampoco parámetros urbanísticos a los predios, pues estos se asignarán en función del Plan Específico (Art° 101, numeral 8 del DS-022-2016-VIVIENDA) a desarrollarse en función de la necesidad del proyecto que desarrolle dicha zona.

[2] En la norma el Plan Específico está considerado como un Instrumento de Planificación Urbana (Art° 50 al Art° 57 del DS-022-2016-VIVIENDA) desarrolla la zonificación, parámetros urbanísticos y aportes para el desarrollo de la zona; también los aportes para el desarrollo urbanístico, identificados en el Reglamento Nacional de Edificaciones y en las Ordenanzas al respecto emitidas por las Municipalidades Provinciales.

[3] Que reconoce la participación de propietarios, inversionistas y gestores del proyecto, la norma establece las condiciones de las UGUs (Art° 115 al Art° 124 del DS-022-2016-VIVIENDA)

[4] Si la ZRE incluye calles y espacios públicos, también se constituye una UGU, pero en este caso la nueva distribución debe devolver en especie (y no en efectivo) el espacio público, es decir, el proyecto debe generar al menos la misma área de vías y espacio público de la situación original, en virtud de la norma TH.060 Reurbanización, del RNE.

Nota: La imagen pertenece al programa City to The Lake desarrollado por la Land Development Agency del Australian Capital Territory.