Un post para la necesaria discusión de la Ley de Desarrollo Urbano

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Hace unos meses la Sociedad de Urbanistas del Perú fomentó un diálogo entre sus asociados y algunos invitados para evaluar lo que en ese momento, desde el ejecutivo, se planteaba como una propuesta de Ley de Desarrollo Urbano (pueden revisar aquí el documento resultado).

Aprovechando que la SURP ha publicado dicha relatoría, quiero exponer algunas cosas para sumarme el debate. Lo primero, una ley de este tipo debiera definir cuál es la situación problemática que, en términos de desarrollo urbano, necesita ser normada. Lo que determinaría cuales serán los derechos y deberes generados por el desarrollo urbano, e incluso qué se debería entender por desarrollo urbano, esto permitirá hacer una distinción necesaria entre “desarrollo” y “desarrollo urbano”, la norma debería determinar cuál es la cualidad que el adjetivo “urbano” le otorga al “desarrollo”. Y al hacerlo, determinará así mismo su naturaleza y por lo mismo cuales derechos y deberes surgen del mismo, tanto para el privado como para el público. En buena cuenta se podrá sustentar la legitimidad de la intervención pública sobre el desarrollo urbano, que en términos de gestión corresponde a la regulación de dos mercados diferentes pero relacionados: el de suelo urbano y el inmobiliario; así como a la definición de la relación entra políticas, planes y actos administrativos en urbanismo y vivienda.

Para entender mejor lo anterior es necesario plantear en términos más específicos el problema del desarrollo urbano: resulta vital concebir que como sociedad, como país, tenemos la necesidad de generar una ocupación y uso eficientes de los recursos urbanos y territoriales que permitan el desarrollo sostenible del nuestras comunidades. Al hacerlo debemos garantizar las condiciones necesarias para que simultáneamente, las inversiones privadas tengan un entorno fértil y así mismo, garantizar el acceso de la totalidad de la población a los servicios urbanos, tanto de equipamiento urbano como de infraestructura. Para ello, la planificación y gestión urbanas deben promover y regular el principal recurso urbanístico: el suelo urbano -la localización relativa de los predios- o más precisamente el valor de mercado de dichas localizaciones relativas en la ciudad y, mejor aún, el cambio de esta valorización. La generación de diferenciales de valor del suelo determina la dinámica de la economía urbana y por lo mismo la capacidad de que estos soporten la edificación de viviendas y la habilitación de adecuados servicios urbanos, sea por iniciativa privada o pública.

En tal sentido el problema del desarrollo urbano que una norma de este tipo debe atender es el conflicto entre la creación, ocupación y uso del suelo urbano, mediante la localización de las actividades por los privados, y la necesidad de la sociedad en su conjunto de garantizar la dotación de servicios urbanos (de equipamiento urbano e infraestructura) que garantice condiciones mínimas de bienestar a los pobladores.

Es común en las legislaciones urbanísticas de medio mundo el identificar la ciudad como una construcción colectiva cuyos beneficios justamente se originan del carácter colectivo de la misma y, por lo mismo, se debe a esa colectividad la necesidad de garantizar su adecuado desarrollo. Al definirse la naturaleza colectiva de la ciudad, esto también deberá redundar en la generación de derechos y deberes en el desarrollo urbano.

A partir de esta definición se podrá determinar las condiciones y mecanismos para la aplicación de diversos instrumentos del más moderno urbanismo: gestión del valor de suelo, instrumentos de captura de valor, de financiamiento de viviendas sociales, de reserva de suelos para grandes equipamientos urbanos, de gestión de la trasferencias de edificabilidad o mejor aún de aprovechamiento, de subsidios para habilitación urbana, de promoción de la renovación urbana, del reasentamiento sea por alto riesgo no mitigable o por grandes inversiones de infraestructura, de reurbanización, de proyectos TOD (transit oriented transport, que es un tipo especial de proyectos de infraestructura con un fuerte componente de captura de valor), de la gestión y promoción de los FIBRAs (versión peruana de los REIT norteamericanos, vea aquí otro artículo de este blog con dicho tema) y de una enorme variedad de otros.

Algunos de estos fueron introducidos tímidamente en el reciente Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (D.S.N°004-2016-VIVIENDA), otros estuvieron presentes, también tímidamente, en el proyecto de Ley que se habló al principio, algunos de ellos han sido tratados en diversos proyectos de Ley en el Congreso u otros vienen siendo materia de diversos artículos en la prensa, en revistas y en blogs. Sin embargo aún es poco lo que se discute y poco lo que se concluye.

El urbanismo en términos prácticos se ha reducido en el Perú a la formulación pobre y superficial de planes de desarrollo urbano y poco más. Es hora de enfrentarnos a una intervención real y efectiva de los procesos de desarrollo urbano, determinado por los mercados de suelo e inmobiliario, de los eternamente imperfectos mercados de servicios urbanos, de la generación de políticas y planes fuertemente vinculados a los actos administrativos de las gerencias de desarrollo urbano de nuestras ciudades. Un urbanismo que no sea una verborrea grandilocuente y hueca, sino de instrumentos de gestión con un impacto eficiente sobre la calidad de vida en nuestras ciudades.