Apreciación del Proyecto de Ley de Uso y Gestión del Suelo Urbano

La congresista Marisa Glave ha presentado el Proyecto de Ley 01797/2017-CR Ley de Uso y Gestión de Suelo Urbano, el 28 de agosto del presente año, pueden ver dicho proyecto en este enlace.

Una advertencia antes de continuar, esta debe ser la más larga, tediosa y oscura entrada de este blog, dominada por conceptos, denominaciones técnicas y siglas más bien especializadas, recomiendo leerla con paciencia y buen humor.

Otra advertencia, es más fácil criticar que crear, por ello agradezco a la congresista Glave y a su equipo de asesores la formulación de este proyecto, lo siento como un paso adelante en la necesaria discusión de la urgente normativa urbanística para el Perú.

A continuación la apreciación de este blog respecto del proyecto legislativo del título:

1. Desde el objetivo este proyecto resulta una Ley de Desarrollo Urbano a pesar que solo indique que es una Ley de Suelo, pues está normando acerca no solo del uso del suelo sino de los desarrollos que se generen sobre él, así como los procesos de planificación y de gestión urbana, que en verdad son algo indivisible. Por lo mismo bien podría tratarse como Ley General de Desarrollo Urbano o unirla al proyecto de Ley General de Desarrollo Urbano que el Ministerio de Vivienda preparó a finales del 2016.
2. Una de las primeras cuestiones que saltan a la vista es la similitud con una buena parte del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS) aprobado por D.S.022-2016-VIVIENDA en diciembre del 2016.
3. Es interesante que al fin se ponga en una norma (o por lo menos en el proyecto de una) la naturaleza colectiva de la ciudad y la necesidad de repartir los beneficios y cargas del desarrollo urbano en beneficio del bien común, que es recogido en los principios generales del proyecto de Ley. A mi entender luego de haber colocado esto, resulta tautológico que después se incida en evitar el “enriquecimiento sin causa justa” que es lo mismo que lo anterior pero visto desde otro lado.

Si entendemos que la naturaleza de los beneficios generados por la ciudad son colectivos, y que la tenencia de suelo urbano genera distorsiones en el mercado de suelo, resulta que el mercado del suelo urbano (y por extensión el mercado de desarrollo urbano) debe ser regulado para evitar las posiciones de dominio de los tenedores de suelo, y que los beneficios de los desarrollos urbanos resultantes retornen al colectivo para, justamente, aportar a las mejores condiciones de infraestructura y equipamiento urbano de la ciudad.

4. Una omisión que echo mucho de menos es la distinción entre propietario de suelo y desarrollador de suelo, el primero es un actor especulador y pasivo, en cambio el desarrollador es un actor más dinámico, ambos buscan maximizar sus ganancias, sin embargo, sus lógicas y estrategias son distintas, por lo tanto su participación en las cargas y beneficios del desarrollo urbano también son diferentes.
5. En la definición de Aprovechamiento urbanístico y luego del Coeficiente de Aprovechamiento Básico (CAB), me parece que hay una ambivalencia, pues en el primero se indica que aprovechamiento es el “beneficio resultante de la edificabilidad y los usos de que el planeamiento urbano le asigne al suelo…”, es decir, residencial de baja, media o alta densidad, comercio vecinal, zonal o metropolitano, o los diferentes niveles de industria, según esto el aprovechamiento urbanístico está en función de la cualidad del suelo y de la edificabilidad de este. Sin embargo cuando define Coeficiente de Aprovechamiento Básico, indica que “…constituye un índice urbanístico determinado por la relación entre el área construida y el área de terreno…” que es la definición de edificabilidad.

Me parece que esto es debido a la mezcla de conceptos o nominaciones de legislaciones diferentes; el concepto de  “aprovechamiento urbanístico” tal cual se ha expresado en el proyecto de ley, proviene de la legislación española; mientras los CABs (tal cual se expresa en el proyecto) proviene de la legislación brasileña, además, este último renombra lo que en la normativa urbanística peruana ya se entiende por coeficiente de edificación.

Si bien ambos conceptos no son necesariamente contrapuestos si funcionan de manera diferente, el aprovechamiento urbanístico es la expresión en términos de mercado de la edificabilidad (que podría servir para regular la rentabilidad generada por la posición de dominio de los tenedores de suelo urbano y dimensionar las cargas y beneficios del desarrollo urbano). En cambio, en el término Coeficiente de Aprovechamiento de la legislación brasileña, no hay distinción entre edificabilidad y aprovechamiento. En el posterior desarrollo de la Ley se utiliza el segundo concepto y prácticamente se deja de lado el primero.

Lo curioso es también, si se toma parte de la legislación brasileña respecto al “aprovechamiento básico” y se va a trabajar más adelante la Transferencia de Potencial Edificatorio (que en el RATDUS se denomina como Derechos Adicionales de Edificabilidad Transferibles y que en Brasil se conocen por Certificados de Potencial Adicional de Construcción – CEPACs), se debería definir también lo que en la legislación brasileña se define como el Coeficiente de Aprovechamiento Máximo (CAM) que permite usar los edificabilidad adicional solo hasta un nivel máximo normativo y no dejar la libertad de añadir ad infinitum el potencial edificatorio (o derechos de adicionales de edificabilidad) que es justamente la forma de aplicación de los CEPACs en el Brasil.

Nota a pie de página: opinión apresurada luego del 3er Congreso Iberoamericano de Suelo Urbano en Curitiba: la discusión acerca de colocar el CAB en 1 (como propone el proyecto de Ley) es una discusión muy actual en Brasil, pues el uso (y abuso) de los CEPACs está generando una alta oferta de edificabilidad (que ellos denominan aprovechamiento) de tal forma que el valor de los CEPACs puede disminuir y con ello los ingresos de la ciudad, pero más que eso por la escaza relación entre la generación de CEPACs con la demanda efectiva de edificabilidad de los mercados de desarrollo urbano de las ciudades brasileñas. Y en la medida que ambas no se correspondan las CEPACs verán disminuir su eficacia como regulador del mercado de desarrollo urbano. Pero todo eso está muy lejos del actual estado del arte del urbanismo en el Perú.

6. En cuanto a las definiciones (Artículo 4°), si antes ya se ha definido el Aprovechamiento Urbanístico como el beneficio resultante de la edificabilidad y el uso normativo, debería definirse los beneficios justamente en función del aprovechamiento urbanístico, lo que luego serviría para desarrollar mecanismos de captura de valor.
7. La definición de cargas es aún etérea, bien podría indicarse (como se hace más adelante en los el Artículos 28° y 29°) que las cargas corresponden a los gastos de infraestructura y equipamientos urbanos necesarios para que la ciudad siga expandiéndose y garantice bienestar a su población.
8. La definición de “suelo creado” curiosamente remite a edificabilidad y no a suelo, además, luego no se retoma con lo cual la definición queda sin utilizar en el proyecto de Ley.
9. Resulta muy interesante que los Planes de Ordenamiento Territorial queden en la esfera de las políticas públicas y no en instrumentos de gestión ligados a actos administrativos, situación con lo que estoy de acuerdo.
10. Es curioso que en el extenso artículo dedicado a la planificación urbana no se defina esta, se plantea diversas cuestiones relativas a ella (finalidad, participación poblacional, relación con las políticas, relación con la ZEE y el OT) pero no se define qué es planificación urbana. La denominación de los tipos de plan, su vigencia y periodicidad deberían dejarse al reglamento, pues es algo que bien puede modificarse según las condiciones de desarrollo urbano que vayan presentándose y que incluso podría variar según el nivel del desarrollo de los sistemas urbanos y los mercados territoriales.
11. La denominación “Suelo Urbano Natural” es un contradictio in adiecto, si es urbano no es natural, el suelo urbano no puede ser natural, porque es una cualidad artificial creada por el hombre. Naturales son sus características físicas, geológicas o químicas, pero de eso no se compone el suelo urbano, porque para ser urbano, tiene una cualidad legal, y parámetros urbanísticos y en función de ambos es urbano. La clasificación de sobresuelo, suelo y subsuelo y la posterior de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable provienen del RATDUS.
12. El Artículo 13° determina que la propiedad se ejerce conforme a diversos ¿parámetros?: en el numeral 2 se determina que uno de estos es el coeficiente de aprovechamiento, con lo cual no sabemos si se refiere al coeficiente de edificación o al aprovechamiento urbanístico. En el numeral 3 cuando se refiere a “condiciones de edificación” no se indica cuáles son esas, es probable que se refiera a parámetros urbanísticos.
13. Es importante que se haya establecido una relación entre este proyecto de norma y la Ley 27444 Ley de Procedimiento Administrativo General pues el Derecho Urbanístico es parte del cuerpo del Derecho Administrativo.
14. En el Subcapítulo II: Implicancias del Bien Común en la Propiedad del Suelo del Capítulo III Suelo; se establecen las cargas de los propietarios del suelo urbano respecto del desarrollo del suelo o del usufructo del predio y las edificaciones en él; sin embargo con ello solo están afectando al propietario del suelo y no necesariamente al desarrollador del mismo.
15. El Subcapítulo I: Conceptos generales del Capítulo IV Instrumentos de Gestión del Suelo, remite al RATDUS, elevando a ley lo normado en el Decreto Supremo. Introduce en el artículo dedicado a la Renovación Urbana un nuevo tipo de zonificación urbana “Zonas de Renovación Urbana”, lo que no es necesario si se entiende que las Zonas de Reglamentación Especial deberían desarrollar, a través de los Planes Específicos, la renovación urbana de aquellas porciones de la ciudad necesarias de ello.

Se establece que las Unidades de Gestión Urbanística (UGUs) son requeridas para los procesos de reurbanización para lo cual se debe contar con un Plan Específico (PE), más adelante también se menciona este tipo de plan incluso, en el Artículo 27°, se establece su contenido, sin embargo, no se define qué es.

En este capítulo también podría introducirse el reajuste de suelos, que serviría para proyectos de reurbanización o de renovación urbana, y que es otro instrumento para captura de valor. En el proyecto se menciona que la UGU permitirá la distribución de cargas y beneficios, lo cual no es tan cierto pues la UGU es una expresión de acuerdo entre partes para la ejecución de un proyecto de desarrollo urbano a partir de la cual podrá realizarse un reajuste de suelos que permitirá la repartición de beneficios y cargas y al hacerlo generar captura de valor.

16. Hay en la norma, una relación muy estrecha entre UGU y PE que no es necesaria, pues la UGU debería conformarse cuando se realice un reajuste de suelos, es decir, cuando se supriman los predios urbanos originales y se originen otros nuevos, pero puede darse el caso del desarrollo urbano de un lote con un solo propietario, y por lo tanto no necesita una UGU, la forma en que está redactada la norma niega esta posibilidad.
17. En el Subcapítulo III: Instrumentos de Financiamiento del Desarrollo Urbano, se menciona las acciones urbanísticas que originan una diferencial de valor de suelo pero se define de una manera imprecisa la forma de capturar la diferencial de valor en favor de la ciudad, en el Artículo 28° se indica que luego de la calificación de suelo urbano, la Municipalidad Provincial obtendrá entre un 30% y un 70% del valor del incremento de valor del suelo, pero no indica un criterio de cálculo de este incremento, que podría ser mediante la valorización teórica del mismo (utilizando alguna fórmula obtenida mediante estudios empíricos) o gravando las colocaciones en el mercado de las unidades inmobiliarias resultantes. Sin embargo el mayor pero a este artículo está en la determinación del porcentaje, en la exposición de motivos no hay ninguna sustentación de estos, del impacto que pueden tener en los mercados inmobiliario y de desarrollo urbano; ni del impacto en las finanzas municipales.
18. En el Artículo 29° se indica que en el cambio de uso o de edificabilidad, la municipalidad recibirá un porcentaje del aprovechamiento adicional por encima del nivel mínimo de goce, que no se ha definido expresamente en ningún momento, y que podría entenderse como el CAB igual a 1. Sin embargo, no indica ni cual porcentaje ni el criterio de cálculo del mismo, que podría ser como en el anterior párrafo.
19. Lo que en el proyecto se denomina como “Potencial de Edificación Transferible” tiene un desarrollo muy similar a los “Derechos Adicionales de Edificabilidad Trasferibles” del RATDUS. Tienen el mismo problema que no establece un criterio de racionalidad para su dimensionamiento, ni una evaluación del impacto en la oferta de edificabilidad en el mercado de desarrollo urbano.
20. En cuanto a la Contribución Especial por Obras Públicas, agrega a lo ya normado por la Ley de Tributación Municipal (Artículos 62° al 65° de su TUO), un periodo de cinco años para la recuperación del costo de la obra; sin embargo tampoco establece un criterio para el cálculo del mismo; aunque esto es algo que podría realizarse en el reglamento de la Ley.
21. Otro aporte importante para la regulación del desarrollo urbano es el Subcapítulo IV: Instrumentos que regulan el acceso al suelo del Título del Capítulo IV Instrumentos de Gestión del Suelo, en este se plantean una serie de limitaciones al uso de los predios urbanos limitando la posición de dominio de los tenedores de suelo y de derechos del gobierno de la ciudad sobre el desarrollo urbano y el uso de los predios urbanos, sin embargo, además de conceptos generales no se han establecido criterios para implementar los mismos.
22. Lo interesante del Capítulo V: Fiscalización y Control del Uso de Suelo; que así como el objeto de la Ley, se refiere más al desarrollo urbano que a la gestión del suelo solamente, son los instrumentos que genera para el control, sin embargo se pierde a mi gusto la posibilidad de desarrollar la gestión del desarrollo urbano, más que el simple control del uso del suelo, determinar responsabilidades dentro de las áreas de desarrollo urbano, determinar los roles y competencias tanto de provinciales y distritales en caso de zonas urbanas distritales conurbadas y de partir de ello determinar un efectivo gobierno de la ciudad. Así mismo, es una buena posibilidad de generar mecanismos para la profesionalización de las oficinas de desarrollo urbano mediante la incorporación de otros actores del sector público como SERVIR.

El proyecto de Ley es un importante esfuerzo de desarrollo normativo urbanístico, consolida algunos esfuerzos de anteriores normas, sobre todo del RATDUS, y plantea algunos otros instrumentos que bien pueden mejorar la gestión urbana del país. Sin embargo, algunos de estos instrumentos no están suficientemente desarrollados en el proyecto, de tal forma que puedan ser implementados y si bien esto podría hacerse dentro del reglamento, corresponde a la Ley el determinar criterios para la operacionalización e implementación de los procesos que describe y norma.

Esta entrada busca aportar al debate del soporte normativo del urbanismo del país y mejorar las herramientas que utilizamos en la gestión de nuestras ciudades.

Nota: Derechos de la Imagen (c) Omar Lucas