El congresista Víctor Albrecht Rodríguez del partido Fuerza Popular ha presentado el Proyecto de Ley 02815/2017-CR Ley General de Urbanismo, el 08 de mayo del 2018, pueden ver dicho proyecto en este enlace.
Como antecedente, en agosto del 2017, la congresista Glave presentó un proyecto con una finalidad similar, el mismo que analizamos en una publicación anterior (que pueden revisar en este otro enlace).
Al igual que en el post que se analiza el proyecto de la congresista Glave, vuelvo a plantear la siguiente advertencia, es más fácil criticar que crear, por ello agradezco al congresista Albrecht y a su equipo de asesores la formulación de este proyecto, es un paso importante en la necesaria discusión de la urgente normativa urbanística para el Perú.
A continuación la apreciación del autor de este blog respecto al proyecto legislativo, así como los aportes para plantear una legislación urbanística, que se ponen en cursiva:
- Me parece adecuado el título, la normativa peruana en urbanismo está limitada a lo que de manera general se establece en la Constitución Política del Perú y el Código Civil; y de manera específica y particular en el Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE) y en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS), y no existe entre ambos niveles de normas un cuerpo legal que desarrolle los conceptos necesarios para regular el desarrollo urbano. Esta norma viene a llenar el vacío legal para promover un adecuado desarrollo de la disciplina urbanística en el país.
Así mismo, la regulación pública del Urbanismo, es decir del desarrollo del suelo urbano, también implica el ordenamiento de los usos y ocupaciones territoriales y por tanto esta norma bien podría titularse ley general de Urbanismo y Ordenamiento Territorial, pues tanto el Urbanismo como el Ordenamiento Territorial son componentes de un mismo proceso de ordenamiento y promoción del desarrollo del Hábitat (Castro-Pozo Díaz, 2007; Gómez Orea, 2007).
- En la definición de la ley no se identifica claramente el objeto que se regula, se establece cual es su finalidad y sus objetivos de manera general y etérea. Se echa en falta la definición de derechos y deberes que genera el desarrollo urbano.
Para plantear adecuadamente el objeto y objetivo de una Ley General, es necesario identificar claramente el problema o la situación problemática que se desea normar, en la sustentación de la norma, esto no se hace claramente y probablemente esto –la identificación de la situación problemática principal del Urbanismo y el ordenamiento territorial- constituya una de las principales faltas en el Perú. Al respecto el Banco Mundial tiene un par de documentos importantes, uno de ellos analiza la importancia de un Sistema de Ciudades (Banco Mundial, 2016) y el otro es un documento de distribución restringida producto de un RAS Programático de Política y Planificación en Urbanismo y Vivienda desarrollado por el Banco Mundial para el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, entre cuyos temas específicos están al gestión del suelo y la vivienda social, y en cuyas páginas probablemente esté mejor plasmada la situación problemática en vivienda y urbanismo en el Perú.
- Los “Principios Generales de la Ley” debieran ser aquellos que se constituyan en el soporte ideológico de la misma, deben ser las bases en las que se apoyen la generación de deberes y derechos y si vienen el proyecto se plantean un par que son parte de la discusión actual del derecho urbanístico, luego no tienen un adecuado (en conceptos, herramientas, derechos y deberes) en la fórmula normativa.
Según el Mg. Armando Granados los principios jurídicos que soportan el desarrollo del suelo y el ordenamiento territorial son tres (Granados Flores, 2011):
- La función Social de la propiedad,
- La prevalencia del interés general sobre el particular, y
- La distribución equitativa de las cargas y beneficios.
A partir de estos se deben desarrollar el entramado de derechos y deberes, así como los instrumentos que permiten operativizar los anteriores y que dan pie a la gestión urbanística y territorial a través del os órganos de gobierno.
Sin embargo la mayor potencialidad en la legislación urbanística se encuentra en la articulación de los principios con los deberes y derechos del desarrollo urbano y luegos estos en herramientas de gestión (Galvis, 2014).
- Luego se identifican diversos “procesos urbanísticos” sin embargo no se define que son, solo se los lista y tampoco se entiende la utilidad de estos, pues posteriormente no se los recoge ni se explica su utilidad.
En dicho sentido, las herramientas que deberían plantearse deberían ser aquellas que permitieran articular la Ley con los actos administrativos de los gobiernos locales en materia de desarrollo urbano y que respondan a los derechos y deberes, creados a partir de los principios señalados en los comentarios del punto anterior. Algunas de estas herramientas son (Smolka, 2013):
- Reajuste de suelos, para la implementación de proyectos de reurbanización y renovación urbana
- Transferencia de derechos de edificabilidad, identificando su forma de aplicación y normalización ante zonas con diferentes aprovechamientos urbanísticos
- Contribución por mejoras, el único de los instrumentos de gestión de suelo que se aplica en el país.
- Adjudicación onerosa de derechos de edificabilidad, que no existe en el Perú pero es materia corriente en legislaciones europeas y latinoamericanas
Así mismo estos necesitarán el desarrollo de conceptos específicos, como el de edificabilidad, derechos de edificabilidad (diferentes a los derechos de suelo), aprovechamiento urbanístico, captura valor de suelo, regulación del mercado de suelo urbano y un largo etcétera.
- En diversos artículos que deberían desarrollar de manera positiva la regulación, simplemente se dedican a repetir fórmulas de otras normas o directamente a nombrarlas, es de suponer que el cumplimiento del proyecto de Ley se realiza mediante el cumplimiento de dichas normas. Lo primero que uno se pregunta es entonces para que se formula el presente proyecto de Ley.
El proyecto de Ley resulta insustancial, más que legislar resulta una recopilación de normas que para el efecto no es necesario recoger, sino dar sentido desde un mayor nivel de abstracción.
En menos de un año se han presentado dos proyectos de ley respecto al desarrollo urbano, a ellos hay que añadir el proyecto de Ley que también está preparando el Viceministerio de Vivienda y Urbanismo y los anteriores proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial. Sin embargo ninguno de estos ha sido aún discutido al interior de las Comisiones del Congreso, con lo cual no ha iniciado una discusión en el pleno; aunque lo peor sea que a nivel académico y gremial tampoco se discute demasiado acerca de la base normativa del urbanismo y el ordenamiento territorial. Esperemos ir llenando ese vacío de a pocos.
Fuentes bibliográficas
Banco Mundial. (2016). Perú hacia un sistema integrado de ciudades. Lima: Banco Mundial, Oficina Perú.
Castro-Pozo Diaz, H. (2007). Derecho Urbanístico. Lima: Editora Jurídica Grijley.
Galvis, F. (2014). Manual de Derecho Urbanístico (1ra Edición). Bogotá: Temis.
Gómez Orea, D. (2007). Ordenación Territorial (2da. Edición). Madrid: Ediciones Mundi-Prensa.
Granados Flores, A. S. (2011). Derecho Urbanístico Comparado. (A. S. Granados Flores, Ed.) (1ra.). Huancayo.
Smolka, M. (2013). Implementación de la Recuperación de Plusvalías en América Latina. Políticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano. Cambridge, MA. Lincoln Institute of Land Policy
Nota: la imagen de cabecera corresponde a la imagen característica de Urban Lex (http://urbanlex.unhabitat.org/) una página dedicada a la compilación de normas urbanísticas a nivel mundial, proyecto de UN HABITAT.
Urbanismo y Economia 