PLAM2035: una importante innovación regulatoria

En el medio peruano difícilmente se establecen diálogos entre el trabajo de diferentes grupos o personas, a veces se tiende a obviar lo que otros han hecho y no aportamos a la construcción colectiva del conocimiento. Este post busca revalorar los aportes importantes e innovadores de la formulación del PLANM2035. En este enlace de la página web del Instituto Metropolitano de Planificación, se pueden revisar tanto el PLANMET 1990, supuestamente vigente, como el PLAM 2035, que nunca entró en vigencia. Este último está organizado en tres Tomos, y estos a su vez en Volúmenes, un extracto de la estructura del plan se puede ver al final de esta entrada.

El PLAM 2035 tiene mucha tela por cortar y lamentablemente no se ha publicado mucho al respecto, resulta interesante cómo se operativiza la propuesta del Plan Regional de Desarrollo Concertado en la concepción del PLAM2035, sin embargo, en términos netamente urbanísticos, sus mayores innovaciones las realizan en la regulación el uso del suelo y en la identificación de figuras de planeamiento de nivel intermedio, que permiten la formulación de intervenciones urbanísticas más precisas, nivel de planificación urbana muy poco desarrollado en el país. Es sobre estos dos que trataremos en esta entrada del blog.

Antes de empezar, se debe aclarar que esta es una revisión rápida, se recomienda efusivamente la revisión de los documentos originales. Así mismo, constantemente se estará mencionando la regulación urbanística de Lima, la misma que pueden revisar en esta otra entrada. Debo agradecer al Arq. José García Calderón quien gentilmente me explicó las ideas aquí expuestas (espero haberlas asimilado bien) y con quien compartimos el esfuerzo inconcluso de hacer el PLANMET2040.

Regulación urbanística del uso del suelo

Si bien la todos los elementos de la regulación urbanística que se presentan en el PLAM2035 ya existen, han sido afinados para establecer un conjunto bastante acabado de regulación, más claro y preciso, superando algunos vacíos de las normativa metropolitana y nacional. A partir de esto, se pueden establecer relaciones más claras con los procesos administrativos de las Gerencias de Desarrollo Urbano. Esta propuesta se puede revisar en el Volumen III: Memoria del Ordenamiento (del Tomo I: Memoria) y en el Tomo III: Normatividad (en los títulos II, III, IV y VI). En este artículo se repasarán tres elementos de la regulación urbanística del suelo:

• El régimen de suelo;
• Los sistemas urbanísticos; y
• Las áreas normativas

La regulación del suelo comienza con el Régimen de Suelo (o clasificación de suelo, se utilizan ambos) que establece la mayor de las particiones normativas de suelo en los siguientes:

• Suelo urbano
• Suelo urbanizable
• Suelo no urbanizable

Modifica el actual régimen de suelo de la provincia de Lima (Ordenanzas 228 y 1056) que es incompleto pues no plantea la tercera de las clasificaciones; y también corrige el RATDUS que las llama Áreas, a nuestra opinión es preferible utilizar el término “suelo” pues claramente es el objeto de regulación, con esto el PLAM2035 regresaba al mismo tipo de Clasificación de Suelo del PLANMET 1990. En la propuesta normativa (propuesta de ordenanza de aprobación del PLAM2035) el régimen de suelo se desarrolla entre el Artículo 56° al Artículo 59°.

También como parte de la regulación del uso de suelo y de manera muy clara, el PLAM2035 agrupaba todas las necesidades de usos de suelo de FINALIDAD COLECTIVA (y que soportan todos los servicios urbanos) en los Sistemas Urbanísticos, estos “identifican los espacios destinados a los componentes tangibles -reservas de suelo- de los distintos sistemas que organizan la estructura y funcionalidad del territorio de la metrópoli” (Pág. 288), los sistemas urbanísticos planteados en el PLAM2035 son:

• Sistema de movilidad, superando la visión netamente vial de otros planes y articulando el desarrollo urbano con otros sectores, dentro de este sistemas se trabajaban cuatro subsistemas: vial, ferroviario, portuario y acceso de pendiente (medios por cable).
• Sistema de espacios abiertos e infraestructura ecológica, curiosa mezcla que sin embargo puede funcionar, recoge por primera vez a las zonas que generan servicios ambientales como parte de los servicios urbanos. Es mediante este sistema que se protegen porciones de la ciudad que generan servicios ambientales a la misma, por ejemplo las lomas costeras. Incluye las playas, la red hidrológica, las áreas verdes, plazas, calles y otros.
• Sistema de equipamientos, que recoge los equipamientos urbanos usualmente regulados en los planes de desarrollo urbano: Educación, Salud, Cultural, Deportivos, Comercialización, Administrativo, Seguridad y otros.
• Sistema de servicios básicos, que recoge las infraestructuras o redes de servicios de la ciudad como: saneamiento, energía, comunicación.

Comentario necesario: existe otra manera de clasificar lo servicios urbanos: equipamientos e infraestructura (según la naturaleza con la que se localizan en la malla urbana), en dicho sentido todos los mencionados dentro de los sistemas estarían dentro de alguno de los dos, probablemente todo el sistema de movilidad estaría dentro de infraestructura, en cambio dentro de los sistemas de espacios abiertos e infraestructura ecológica podemos identificar algunos que son equipamientos (parques, plazas) de otros que son infraestructuras como la red hidrológica o la infraestructura ecológica. La división propuesta por el PLAM2035 realza algunos temas importantes y plantea de por sí una agenda de intervención.

Las propuestas del plan identifican el área de suelo necesaria para la correcta implementación de estos sistemas urbanísticos, sin embargo, en términos legales es muy difícil generar las reservas de suelo necesarias para la correcta implementación de estos sistemas. En la actual normativa limeña, el suelo para servicios urbanos solo se reconoce en la zonificación y no se plantean ni instrumentos de propongan su desarrollo y ampliación, ni su implementación. En la propuesta normativa los Sistemas Urbanísticos se desarrollas desde el Artículo 60° al Artículo 158°, en ellos se determinan los niveles de servicio y las características para dotación, incluyendo la reserva de suelo. Por otro lado, el PLAM2035 no lo indica pero debería entenderse que, a pesar de ser de finalidad pública, el suelo que soporta estos sistemas urbanísticos puede ser de dominio público o privado.

Así mismo, todos los suelos de FINALIDAD PRIVADA son regulados mediante las Áreas Normativas que indican las condiciones de desarrollo urbano del suelo de dominio privado de la ciudad a través de las “Áreas de Tratamiento Normativo” (ATN). Actualmente la ciudad de Lima tiene cuatro ATN que se explicaron en este otro ingreso del blog. Las ATN que plantea el PLAM2035 son notoriamente diferentes, mientras en la normativa vigente las ATN (Ordenanza N° 912, Ordenanza N° 933, Ordenanza N° 1015, Ordenanza N° 1076, Ordenanza N° 1146 y otras específicas para algunos distritos) tienen como finalidad establecer las condiciones regulatorias del suelo (parámetros urbanísticos e índice de usos del suelo) en las que propone el PLAM2035 no solo es eso, sino que también tiene una relación con los instrumentos de gestión que implementarían intervenciones urbanísticas.

De modo genérico son 7 pero algunas de ellas tienen diversas sub-divisiones

• Área de Conservación y Regeneración – ATN1
• Área de Consolidación – ATN2
• Área de Mejoramiento Integral – ATN3
• Área de Transformación Selectiva de Usos – ATN4
• Área de Potenciación – ATN5
• Área de Compatibilidad Urbano Rural – ATN6
• Área de Desclasificación – ATN7

Cómo se puede apreciar no hacen mención a una porción de la ciudad determinada por su función, sino a la necesaria intervención a desarrollarse sobre esa porción de territorio. Aquí es importante mencionar que el PLAM2035 no llegaba a nivel de zonificación urbana, considera que eso debe desarrollarse en Planes de Desarrollo Urbano posteriores.

Es importante también exponer dos ideas, planteadas entre líneas en el PLAM2035, muy importantes respecto a la regulación del suelo a nivel de zonificación: una es que la zonificación reconoce edificación pero no tipos de urbanización (y eso es un peligro porque desaparece las características urbanas de los barrios en la regulación urbanística), la segunda es que la zonificación está anclada a los usos, haciendo una identidad entre usos (uso residencial, uso comercial) y zonas (zona residencial, zona comercial), identidad fallida que genera justamente territorios segregados[1], a contrapelo de la generación de zonas de usos mixtos.

Programas urbanísticos e instrumentos de implementación

Usualmente en el país, los procesos de planificación urbana y gestión urbana tienen pocos puntos de encuentro, los planes urbanos prácticamente solo se encuentran con la gestión urbana en el Plano y Reglamento de Zonificación de los Usos de Suelo. El PLAM2035 planteó instrumentos de intervención urbanística que identificaban proyectos urbanos concretos que permitían implementar soluciones para los Sistemas Urbanísticos o para el desarrollo urbano de actividades residenciales/comerciales que no podían ser asumidos por la inversión privada. Estas soluciones se pueden revisar en el Volumen III: Memoria del Ordenamiento (del Tomo I: Memoria), el Volumen I y volumen II del Tomo II: Programas Urbanísticos; y en el Tomo III: Normatividad, básicamente en el Título I: Disposiciones generales del PLAM.

No son solo proyectos de inversión pública son sobre todo conjunto de intervenciones en algunos casos públicas y en otros privadas, que tienen una fuerte relación con la gestión urbana sobre todo con las de inversión pública y promoción de las inversión privada; dándoles un sentido integral de ciudad. El PLAM2035 identificó los siguientes programas urbanísticos:

• Programa Urbanístico de Mejora Urbana: que intervendría sobre las actividades sobre todo residenciales y de equipamientos sobre suelo urbano ocupado por familias de bajo ingreso.
• Programa Urbanístico de Transformación de Uso: que intervendría sobre actividades comerciales (y en menor medida residencial y equipamiento) sobre suelo urbano con una demanda expectante de mayor uso.
• Programa Urbanístico de Anexión de Suelo: que planta intervenciones urbanísticas[2] integrales y de escala para la habilitación de grandes porciones de suelo urbanizable.
• Programa Urbanístico de Centralidad Significativa: que plantea intervenciones urbanísticas sobre suelo urbano (tanto en zonas como en sistemas urbanísticos) para reforzar y promover centralidades.
• Programa Urbanístico de Patrimonio: interviene sobre los centros históricos de la ciudad, tanto en renovación urbana (de inmuebles públicos y privados) como en sistemas urbanísticos
• Programa Urbanístico de Ejes Estratégicos de la Red de Movilidad: que plantea intervenciones no solo para la implementación de sistemas urbanísticos de movilidad, sino la gestión la interacción de estos sobre el uso de suelo urbano, es decir Desarrollos Orientados al Transporte.
• Programa Urbanístico de Actuaciones Especiales: específicos para los Panamericanos (que terminó siendo puramente del gobierno central), del tratamiento del puerto y el aeropuerto y de la costa verde.

No es solo un listado de intervenciones urbanísticas, es sobre todo el sentido de su ejecución dentro de la integralidad de la ciudad, que hace que deban tener unas condiciones y escalas determinadas, y justamente, para lograr los efectos que se buscan deban respetar dicha escala, aunque eso significa hacer la intervención urbanística tan compleja que incluya el desarrollo privado y sistemas urbanísticos.

Para su implementación se establecen algunos mecanismos/instrumentos que se presentan en la propuesta normativa, en el Artículo 20° se precisan los planes derivados del PLAM que soportarían las intervenciones urbanísticas, plateando las condiciones regulatorias que harían factible (incluso financieramente) su implementación. Así mismo, en el Capítulo 5 del Título I, se determinan instrumentos de gestión y ejecución del Plan. Entre ellos, la reurbanización, que también se plantea en el Reglamento Nacional de Edificaciones, como la recomposición de la trama urbana y predial, modificando el desarrollo de usos privados y sistemas urbanísticos, en tal sentido se articula con el reajuste de terrenos, que también se encuentra en el RATDUS con el nombre de reajuste de suelo, establece una personería jurídica que asume la totalidad de predios privados y públicos que ingresan en la intervención urbanística, esta personería jurídica puede tomar también la forma de una Unidad de Gestión de Inversión Urbanística (UGIU) que en términos prácticos es lo mismo que la Unidad de Gestión Urbanística del RATDUS, y también incluyen no solo a propietarios de suelo y gobierno, sino también a empresas desarrolladoras. En las actuales normas limeñas esto no tiene ningún desarrollo, están ausentes. Esta relación entre Plan – Programa – Acto Administrativo/Inversión pública debe ser muy claro que lo que se planifica tenga una relación con la realidad. Estos instrumentos de nivel intermedio ente la planificación y al gestión resultan vitales para que las intervenciones sobre la ciudad tengan un sentido real, sin embargo, para lograr la escala necesarias y la capacidad de generar bienes públicos se ven limitados por la normativa nacional, al no existir una norma con rango de Ley que determine los derechos y deberes generados por estas intervenciones y permitan al gobierno local generar suelo para sistemas públicos y permita superar las limitaciones del imperfecto mercado de suelo para la promoción de desarrollos urbanos, estos instrumentos estarán limitados por el actual marco normativo.

Hay muchos otros temas que discutir del PLAM2035, por ejemplo, propone diversos instrumentos de planificación urbana: Plan Director Urbano, Plan de Anexión de Suelo, Plan de Transformación de Uso o Plan Especial Urbanístico; o también, las “Redes Urbanísticas Funcionales” como estrategias espaciales para temas de importancia como centralidades, patrimonio o Movilidad. El lector acucioso encontrará diversos puntos de interés que no tocamos en este breve artículo. Seguramente la revisión de los documentos del PLAM2035, llevará a ir desenvolviendo y entendiendo las propuestas de este plan y revisar lo que deben ser las propuestas de regulación urbanística y promoción del desarrollo urbano del PLANMET 2040.

Anexo: Estructura (parcial) del PLAM2035

Se presenta a continuación un extracto de la estructura del PLAM2035, si bien en este se encuentran todos los Tomos, Volúmenes y los primeros títulos (denominados con un dígito), no se desarrollan todos los subtítulos (denominados con dos dígitos) ni se desarrollan otros subtítulos de menor nivel. Este extracto se realiza solo para la exposición de ideas de la entrada de este blog. Para un mayor conocimiento del PLAM2035 visitar este link.

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[1] Debo reconocer que esto no es explícito en los textos del PLAM2035 sino que es el fruto de conversaciones con José García Calderón quien estuvo al frente de la formulación de este plan.

[2] Se utiliza el término “Intervenciones urbanísticas” en el sentido que lo plantea el DS.022-2016-VIVIENDA reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible.