La Ley 31313 Ley de Desarrollo Urbano Sostenible plantea una serie de instrumentos regulatorios muy importantes, así mismo, genera la creación de un Operador Público de Suelo (OPS), una empresa que, con la base del suelo público, promueva inversiones públicas y privadas para el desarrollo urbano, es decir, generar la dotación de suelo para vivienda social, usos mixtos y los servicios urbanos necesarios para garantizar el bienestar de la población. En esta entrada se revisará que plantea la Ley DUS para su operación, y se discutirá cómo esta se debiera relacionar con la regulación urbanística de las ciudades, la gobernabilidad de las mismas, así como la inversión privada.
El reciente proyecto de reglamento de la Ley DUS planteado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento no tiene entre sus objetos regulatorios este operador de suelo, según entendemos, el OPS será materia de un reglamento posterior, sobre todo por la gran polémica que ha generado que este sea asumido por el Fondo Mi Vivienda.
Definición y relación con otros instrumentos de la Ley DUS
La Ley DUS en su artículo 76° define al Operador Público de Suelo como: una entidad pública de derecho privado:
“…encargado de la incorporación, acumulación, gestión, adquisición, habilitación urbana y transferencia de predios…” de propiedad pública.
Así mismo, establece como finalidad de sus intervenciones las de interés público definiendo las siguientes prioridades:
“…Vivienda de Interés Social, fines de renovación o regeneración urbana o para el reasentamiento poblacional…”
Considera como sus recursos los bienes públicos, las transferencias y donaciones, los generados por la venta de bienes inmuebles
El Operador Público de Suelo es definido dentro de la Sección V: Desarrollo Urbano Sostenible, Título II: Gestión del Suelo; y Capítulo V: Instrumentos Complementarios de Gestión. En este capítulo también se determinan otros instrumentos que servirán también para el diseño e implementación de las operaciones urbanísticas que realice el OPS, estos son:
- La Renovación o Regeneración Urbana, definido en la Ley DUS como “…proceso permanente (…) de mejoramiento urbano, en términos de transformación de usos, seguridad física, Gestión del Riesgo de Desastres y compatibilidad ambiental, destinadas a contrarrestar la obsolescencia de usos, el deterioro físico de las edificaciones e infraestructura, la degradación en áreas urbanas…” en las ciudades[1].
- Las Unidades de Gestión Urbanísticas; cuya principal referencia en la regulación comparada son las Juntas de Compensación españolas, como ellas incorporan todos aquellos titulares de derechos de suelo dentro de un reajuste de suelo para equiparar derechos y deberes en el desarrollo del proyecto urbano. El OPS puede utilizar esta figura para proyectos de renovación o regeneración urbana que incluya una mixtura de suelo público y privado. La Ley DUS identifica las UGUs como el ente que gestiona los Planes Específicos (PE) que a su vez regulan las Zonas de Reglamentación Especial (ZRE). Esto ya venía desde las diferentes versiones del RATDUS.
- Los Fideicomisos de Desarrollo Urbano, que permiten gestionar de mejor manera los derechos generados a partir del desarrollo del suelo, los bienes que la Ley DUS considera se pueden ingresar al fideicomiso son: los derechos de propiedad del suelo, los derechos derivados del desarrollo urbano (la edificabilidad) y la renta generada por la explotación de estos (se entiende como venta o como alquiler u otra forma de explotación inmobiliaria), en este sentido también podría ser la generación de renta proveniente de la titulización de la renta.
Sin embargo, también el OPS también puede utilizar otros instrumentos que igualmente se establecen en la Ley DUS, como, por ejemplo:
- Derechos Adicionales de Edificación Transferibles
- Reajuste de Suelos
- Integración inmobiliaria
- Bonificaciones por Finalidades de Interés Público.
- Compensación de Potencial Edificatorio.
Las operaciones urbanísticas del OPS pueden generar proyectos urbanos de escala que utilizando la mezcla necesaria de estos permitan un impacto positivo sobre la ciudad y la generación del valor de mercado necesario para la participación de privados. Es por ello que una parte importante es determinar en que consisten las operaciones urbanísticas.
Las operaciones urbanísticas
Las operaciones urbanísticas que la ley también identifica como intervenciones urbanísticas (que es la misma denominación que reciben en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible del 2015), son proyectos de desarrollo urbano a una escala mayor a la del lote, usualmente incluye suelo privado (manzanas) como público (calles y equipamientos), en cuyo caso, tanto el RATDUS como la Ley DUS han identificado el reajuste de suelo, las Unidades de Gestión Urbanísticas y los fideicomisos de desarrollo urbano como los instrumentos que se pueden utilizar para implementarlos. Estas operaciones urbanísticas tienen su lugar dentro de la lógica del desarrollo urbano a continuación explicaremos como se incluye esta a partir de la definición de las fases de la gestión del desarrollo urbano.
Según el Dr. Francisco Blanc Clavero[2], la gestión del desarrollo urbano tiene cuatro fases:
- El planeamiento: donde se regula el uso del suelo mediante la planificación urbana.
- La gestión: donde se determinan las condiciones operativas para el uso del suelo anteriormente calificado, es decir se determinan cómo serán gestionados los derechos de propiedad y cómo se financiarán las operaciones urbanísticas.
- La urbanización: en la cual ya se ejecutan la habilitación urbana o la reurbanización, es decir, las condiciones de desarrollo urbano en dos dimensiones (2D).
- La edificación: en la cual se ejecutan las edificaciones proyectadas (3D).
Según lo anterior y considerando lo reseñado en el primer título de este artículo, el OPS participa en la segunda y tercera fase, recibe de los gobiernos locales las condiciones de regulación del desarrollo urbano y entrega a los operadores privados las condiciones para el desarrollo de la edificación de unidades inmobiliarias y su colocación en el mercado.
Sin embargo, el diseño de las operaciones urbanísticas suele ser más complejas que ello, muchas de las intervenciones urbanísticas necesitan su propia regulación ad hoc que empate con las condiciones del proyecto de desarrollo urbano, es decir, las condiciones de calificación (la zonificación y parámetros urbanísticos) y clasificación de suelo (la determinación de suelo para uso público y privado), al respecto ver este ingreso del blog donde se trata el régimen de suelo. Esta planificación ad-hoc regula incluso el uso de instrumentos como la transferencia, bonificaciones o compensaciones de edificabilidad por las condiciones del proyecto. Para ello la legislación prevé las ZRE y los PE. Por lo tanto, la participación de la OPS puede generarse desde la fase de planeamiento[3].
Así mismo, la generación de algunos instrumentos como los fideicomisos de suelo o la gestión de la edificabilidad, su transferencia o bonificación generará que la participación del modelo de negocio del OPS pueda llegar hasta la edificación, pues es la colocación en condiciones sociales o de mercado que marcará las condiciones de viabilidad económica de los proyectos: Así mismo, el diseño de la operación urbanística puede incluir el financiamiento del desarrollo urbano a largo plazo con el uso de instrumentos de financiamiento con base suelo, en cuyo caso es posible que las condiciones en las cuales se genere la renta del proyecto sean parte de la gestión del mismo y por tanto, la operación urbanística continuará no solo con la edificación y comercialización de las unidades inmobiliarias.
Todo lo anterior plantea que las condiciones por las cuales el OPS se relaciona tanto con el gobierno de la ciudad y entidades públicas encargadas de la gestión de los servicios de la ciudad, así como, con diferentes entidades privadas encargadas no solo de la operación inmobiliaria, sino también de la estructuración y gestión financiera. Revisemos esto con mayor detalle.
La relación del OPS con la gestión de la ciudad y la inversión privada
Las condiciones en las cuales se desarrolla la planificación urbana en las ciudades del país son muy limitadas, bajos presupuestos y limitaciones en las capacidades de los equipos que formulan y gestionan la regulación urbanística. Más allá de las principales ciudades, la calidad regulatoria de los planes es limitada, sobre todo porque no se entiende la relación entre la planificación urbana y los mercados de suelo e inmobiliarios, aún no se entiende la función regulatoria del desarrollo urbano de la planificación urbana.
En dicho sentido, cuando se formulan los planes urbanos estos tienen dos limitaciones importantes para la implementación de operaciones urbanísticas en las cuales puedan intervenir el OPS, en primer lugar, la regulación urbanística no prevé ni proyecta los impactos de la regulación en el mercado inmobiliario (sobre todo en la dimensión de la demanda de los usos de suelo y la edificabilidad) y por tanto dicha regulación en ocasiones más que promover el desarrollo urbano, limita la inversión tanto pública como privada, pues ni establece las condiciones regulatorias para aprovechar la demanda de localización ni establece adecuadamente las condiciones de desarrollo de los servicios urbanos, sean de equipamiento urbano o infraestructura.
En segundo lugar, muchas veces, no se identifican los lugares donde se deben realizar las operaciones urbanísticas, es decir, los polígonos con las condiciones especiales en los cuales están se deberán ejecutar, sean por algunos de los siguientes:
- modificación del uso y la trama urbana
- regeneración urbana
- generación de espacios públicos y/o equipamientos urbanos
- generación de infraestructura urbana
Para los cuales la normativa peruana ha identificado la denominación de Zona de Reglamentación Especial (ZRE), sin embargo, estas se usan mayor medida para determinar usos no urbanos (o urbanizables) antes que determinar lugares de especiales condiciones de desarrollo urbano, es decir, para establecer un equilibrio ad-hoc entre usos públicos y privados y públicos, incluyendo parámetros urbanísticos especiales que respondan a las especiales condiciones de desarrollo urbano de dicha localización.
Esta tensión entre la necesidad de una adecuada calidad regulatoria del desarrollo urbano y la implementación de operaciones urbanísticas a cargo del OPS es un muy importante frente en la implementación de esta muy importante entidad.
Otro aspecto vital, es la relación entre el OPS y las entidades privadas que pueden intervenir en el desarrollo urbano, esto no se limita únicamente a las empresas inmobiliarias o las entidades técnicas, sino también a operadores financieros como las FIBRAS, operadores de fideicomisos o entidades que gestionen la titulación de la renta de los desarrollos urbanos, que permitirán mejores condiciones de financiamiento. Al respecto, siendo el Perú uno de los países con un modelo de microfinanzas muy inclusivo, aún no se ha evaluado la posibilidad de articular unas microfinanzas realmente muy bien desarrolladas con modelos de desarrollo urbano con las que puedan articular. Por supuesto, el financiamiento de la vivienda maneja montos que parecen escapar de las condiciones de financiamiento de las microfinanzas, pero también es importante reseñar que las familias que demandan vivienda social difícilmente podrán acceder a los requisitos de las entidades financieras del sistema convencional.
Un instrumento financiero que no se ha desarrollado en el Perú, pero que si considera la Ley DUS son los fideicomisos comunitarios de suelo, que con un buen diseño permite aislar a las soluciones habitacionales del valor de suelo, con lo cual su valor de colocación es menor, sin embargo, la gestión de los mismos es muy delicada para evitar garantizar su uso social.
Una apuesta por el uso de instrumentos de base suelo
Una cuestión muy importante que no ha determinado la Ley (y que en verdad no tendría porque haberlo hecho) es diseñar el modelo de negocio del Operador Público de Suelo, al respecto tres expertos internacionales: Camila Maleronka, María Cristina Rojas y Richard Chang, realizaron un trabajo para el MVCS a través del BID con el objeto de diseñar cómo debía funcionar el OPS, o como debía ser su modelo de negocio. En un evento organizado por el CAP Regional Lima tuvimos la oportunidad de conocer un poco de lo que ellas habían planteado (pueden revisar el evento en este video. Esto debería ser tomado en cuenta a la hora de desarrollar el reglamento respectivo, pues este debe basarse en el modelo de negocio del OPS. Determinar cómo debe organizarse, cómo se relaciona con los gobiernos locales, gobiernos regionales o las entidades públicas del gobierno central, en el marco de la Ley DUS pero también mirando la necesidad de nuestras ciudades de generar proyectos de impacto. Así mismo, solucionar el que realmente resulta un impase, la definición por la Ley DUS que el operador de suelo sea el Fondo Mi Vivienda, cuyo modelo de negocio es otro al del operador de suelo.
Dentro de la discusión de cómo debe funcionar el OPS debe tener un rol centro el uso de las diferentes herramientas de gestión urbanística que se han mencionado antes, pues estás nos permitirán tanto la regulación de los derechos de propiedad como del aprovechamiento urbanístico, es decir, las condiciones de mercado en las cuales demanda tanto usos de suelo como edificabilidad, generan renta urbana. Estas condiciones regulatorias desarrolladas en un adecuado diseño financiero permitirán la generación de proyectos de intervención a escala en la ciudad que permitan un visible impacto en el desarrollo de nuestras ciudades.
El Operador Público de Suelo, como lo indican las expertas del BID, debe basar su modelo de negocio en la gestión del valor de suelo y a partir de este generar operaciones urbanísticas canalicen la inversión pública y promuevan la inversión privada para garantizar soluciones habitacionales asequibles a la población en un entorno urbano con adecuado acceso a servicios urbanos que permitan a los ciudades tener adecuados niveles de bienestar, es decir, gozar de una vivienda digna y del acceso a trabajo y servicios urbanos.
Nota: la imagen de cabecera de este ingreso del blog, corresponde al proyecto Naguru Apartments desarrollado por el estudio Craig Bradford Architec en Kampala, Uganda. Es una intervención urbanística integral de usos múltiples y amplios espacios públicos, se puede revisar el proyecto en este link.
[1] Efectivamente no es un instrumento sino (como la misma Ley DUS indica) un proceso de intervención que podría utilizar diversos instrumentos como los reajustes de suelo o las UGUs o los Fideicomisos de desarrollo urbano. Al parecer este Capítulo fue un cajón de sastre para poner aquello que el legislador no le encontró lugar.
[2] El profesor Blanc Cavero ha desarrollado esta descripción en diversos textos, justamente el desarrollo de las cuatro fases de la gestión del desarrollo urbano se puede apreciar en el siguiente video.
[3] Tanto la Ley DUS como anteriormente el RATDUS les dan a los operadores de desarrollo urbanos tanto privados como públicos, la iniciativa para la calificación de suelo zomo ZRE, así como la formulación de PE.
Urbanismo y Economia 