En este artículo vamos a explorar las condiciones de políticas públicas desde el gobierno central para promover y apoyar las condiciones de financiamiento del desarrollo urbano de las ciudades del país. Permítanme que esta vez utilice un recurso de manual para explicar mis ideas.
¿Qué es el desarrollo urbano?
Desde un punto de vista económico lo definimos como el uso y ocupación del suelo (esta es una de las acepciones que la Ley DUS – Art. 1°). Es decir, la forma en que las sociedades utilizan el territorio ya no como un medio de producción sino de localización (Camagni, 2005), en dicho sentido el desarrollo urbano es la forma en que las sociedades usan y ocupan el territorio para generar un beneficio común.
Es importante indicar que el desarrollo urbano o la generación de la ciudad nace del comercio (Weber, 2014) y es económicamente necesario pues genera una mayor productividad (Jacobs, 1970) con lo cual el ingreso de las familias aumenta. Entonces la generación de ciudad o el uso y ocupación del suelo, incluyendo que tipos de usos se darán o cuan alto es la edificación o los servicios que se deben proveer, es lo que llamamos desarrollo urbano.
Para ser más específicos, cuando decimos que los usos y ocupación del suelo es desarrollo urbano, debemos entender que la factibilidad de dichos usos y ocupaciones deberán ser sostenidos por servicios urbanos, sean de infraestructura (saneamiento, energía, comunicaciones, transporte y otros) o por equipamientos (salud, educación, recreación, cultural y otros). Entonces cuando hablemos del desarrollo urbano deberemos hacerlo en términos de cómo habitamos el territorio y cómo hacemos viable esa ocupación.
¿Cuál es el principal aporte del desarrollo urbano a la economía?
La ciudad es un motor económico que permite una mayor productividad de los factores y por lo mismo un mayor dinamismo de la economía en su conjunto (Polèse & Rubiera Morollón, 2009), existe una fuerte relación entre el grado de urbanización y el PIB per capita (Jones et al., 2020). Sin embargo, primero hablamos de aquello ligado estrechamente a la definición de ciudad: el suelo.
Siendo el suelo, específicamente el uso u ocupación el centro económico del desarrollo urbano, y siendo también un bien de localización. La mayor contribución en términos reales a la economía es la renta del suelo. En otras palabras, el aporte económico es la valorización del suelo producto de la demanda de localización, demanda generada a su vez por el asentamiento de la población y las actividades económicas que buscan intercambio y mejores condiciones de consumo y producción. Esta renta del suelo es el producto del desarrollo urbano, existe a partir del mismo, no es parte ni de las actividades productivas ni del consumo de las familias, es un recurso, un bien o, si se quiere, un bien de capital, producto exclusivamente del asentamiento de la sociedad en el territorio.
Para las familias el asentarse cerca de las zonas de producción tiene una doble ganancia, pueden acceder a bienes y servicios cuyos precios están cargados con menores costos logísticos y por tanto más baratos y, así mismo, están más cerca de los centros de empleo. Para las empresas asentarse cerca de los centros de mercado permiten menores costos logísticos y por tanto mayores niveles de ganancia y la cercanía a otros productores y proveedores con lo cual se generan economías de proximidad y, a partir de ciertos niveles de densidad, economías de escala, de tal forma que sus proveedores pueden generar bienes con menores costos debido a las escalas de producción. Esto hace que la población y las empresas se concentren en pequeñas porciones de territorio y este suelo tenga una mayor demanda de localización. Al interior de las ciudades también ocurre lo mismo, aquellos lugares más cercanos al mercado (digamos el centro económico de la ciudad) tienen una mayor demanda de localización que los exteriores de la ciudad. Es decir, el centro de la ciudad tiene una mayor demanda de localización y por tanto el suelo tienen un mayor valor, los propietarios de ese suelo tienen una mayor renta (Alonso, 1964).
Resulta importante repasar de donde procede esa valorización del suelo, como se ha indicado esta proviene de la demanda de localización y ella del progresivo asentamiento de la población, mientras más población se asienta en la ciudad existe una mayor demandad una mayor por lugares con ventajas de localización, es decir con mayor acceso a servicios, empleo y mercado. Sin embargo, estas condiciones han sido generadas por multitud de pequeñas inversiones de la población y las empresas(Smolka & Goytia, 2019). La renta del suelo es generada por la totalidad de la ciudad y sin embargo beneficia solo a los propietarios de los lugares centrales de la ciudad (George, 1935). Este mayor valor de los lugares centrales, esta mayor renta que es pagada por empresas y familias para su localización, y por lo mismo es una restricción a la generación de sus actividades.
Esta renta es generada por la multitud de pequeñas inversiones y consumo generado por familias y empresas y beneficia a una considerablemente reducida cantidad de propietarios de los lugares centrales de la ciudad.
¿Cómo se regula y gestiona el valor de suelo?
La planificación urbana es justamente el proceso regulatorio del mercado de suelo y tiene un fortísimo impacto en el uso y ocupación del suelo y, por lo tanto, en la generación de renta del mismo. Por ello, se constituye en el principal instrumento de política pública que gestiona el desarrollo urbano. Efectivamente la regulación urbanística determina las condiciones de uso y localización del suelo urbano, el plan urbano determina cuanto se puede edificar en cada unidad del territorio y que tipos de usos se pueden realizar en dicho lugar. Es decir, genera las condiciones que justamente generan la renta del suelo. El acto administrativo de asignar zonificación entrega un mayor valor a determinadas propiedades en la ciudad, y también debería (pero se les olvida a algunos planificadores) determinar cómo este mayor beneficio de los privados se debe convertir en beneficio colectivo.
La Ley DUS a corriente de la práctica del urbanismo en occidente ha generado diversos instrumentos que permiten recuperar el beneficio colectivamente generado para implementar intervenciones en, justamente, el beneficio colectivo. Como parte de la política pública se pueden trabajar distintos instrumentos de financiamiento del desarrollo urbano a partir de la captura de valor del suelo. Algunos de estos instrumentos son de tipo tributario, como por ejemplo el Impuesto Predial[1] o la Alcabala; otros son de tipo de gestión de derechos de desarrollo como por ejemplo en la legislación peruana se tienen los DAET: Derechos Adicionales de Edificación Transferibles o también los Fideicomisos de suelo, sea comunitarios para aislar el costo de la vivienda del costo del suelo, o los Fideicomisos de desarrollo urbano, para operacionalizar el reparto de cargas y beneficios en una reajuste de suelos[2].
Todos estos instrumentos de gestión del valor del suelo, utilizan la renta del suelo que es generada colectivamente para garantizar el funcionamiento adecuado de la ciudad, es decir, la inversión en servicios urbanos tanto las infraestructuras (saneamiento, energía, comunicaciones, transporte y otros) como los equipamientos urbanos (salud, educación, recreación, cultural y otros). Pues la finalidad de la gestión urbana es lograr que a través de una mayor dinámica económica tanto las familias como las empresas logren satisfacer sus necesidades.
¿Qué debe considerar una política pública de financiamiento del desarrollo urbano?
No perdamos de vista entonces que las ciudades en términos económicos son el motor del país, su adecuado funcionamiento permite que las familias en las ciudades tengan un mayor ingreso, mayor acceso a servicios y que la vivienda sea asequible. Ello implica que el trabajo tenga una mayor productividad, que las empresas tengan un mayor nivel de rentabilidad y que la ciudad pueda financiar sus inversiones en servicios urbanos.
Por ello es importante el comportamiento del valor del suelo. La renta del suelo es un producto en constante crecimiento, en cuanto la economía total de la ciudad siga en crecimiento, si la población mejora sus condiciones de ingreso, si aumenta la población, si los tiempos de desplazamiento hacia el centro siguen creciendo, habrá una mayor demanda de localización y por lo mismo una mayor renta de los lugares centrales y por extensión del resto de la ciudad (Bertaud, 2018). Es decir, en cuanto la ciudad funcione como un centro de mejora de la productividad generará una mayor demanda de localización y por tanto tendrá una mayor renta de suelo.
Con un recurso en constante crecimiento la posibilidad de estructurar financiamiento no es una ciencia oculta. Si entendemos que la mejora de los servicios urbanos, la asequibilidad de la vivienda o la mejora del transporte, por poner algunos ejemplos. Permitirán que la productividad de la ciudad sea mayor, la inversión en servicios urbanos y asequibilidad de la vivienda permitirá justamente aprovechar todo el potencial de los motores económicos del país y de las regiones del mismo. Sin embargo, para que estos puedan desarrollar toda su potencialidad es necesario que el desarrollo urbano se enfoque en tres grandes temas: la más eficiente localización de las actividades urbanas, la asequibilidad de la vivienda y la implementación de servicios urbanos. Para ello la planificación urbana debe determinar tres cosas:
- La identificación de las inversiones en servicios que tengan el mayor impacto en la las mejores condiciones para la localización de actividades
- La regulación urbanística del suelo que permita una intensidad de uso acorde a la demanda de localización de tal forma que la regulación responda a las demandas del mercado de suelo[3].
- La definición de mecanismo de captura de valor para el financiamiento de las necesarias inversiones en servicios urbanos.
Para implementar esto es necesario que se entienda que los Planes de Desarrollo Urbano sean instrumentos regulatorios de los mercados de suelo e inmobiliario y que su impacto en la generación de vivienda asequible para las familias, la productividad de las empresas y el acceso a servicios para ambas[4].
Si queremos que las principales ciudades del país deben tener una adecuada regulación del suelo y gestión del desarrollo urbano, el Estado debe proveer una serie de servicios[5] a las municipalidades tanto en términos de planificación urbana como en gestión, sobre todo en esta última pues el partido del desarrollo urbano se realiza sobre todo en la ejecución de los actos administrativos: la generación de títulos habilitantes de desarrollo urbano, el gasto en servicios públicos y la inversión en servicios urbanos. Para ello se necesita que una entidad central tome la iniciativa de implementar procesos de planificación y gestión del desarrollo urbano, la Ley DUS estableció la creación del Operador Público de Suelo que debería permitir que el Estado asuma riesgos que el privado no podrá asumir para la implementación de operaciones urbanísticas o que promueva la participación de inversiones privados en el desarrollo urbano, más allá que pueda ser asumido por el Fondo Mi Vivienda (con todos los problemas que esto acarrea a dicha institución) o que sea asumido por otra entidad del gobierno central como el Programa de Generación Urbana o COFOPRI.
Incluso podemos ver un esquema nacional de asistencia técnica y financiera y considerar la generación de un fondo de inversión pública para inversiones en servicios urbanos y operaciones urbanísticas, que financie los fideicomisos de cada ciudad destinados a gestionar los flujos de la captura de valor y que financiarían el de desarrollo urbano. Existe una multitud de posibilidades y formas de organizar las intervenciones públicas según las condiciones de nuestras ciudades.
El tema de fondo es cómo hacer para que estos motores económicos funcionen realmente y permitan que como sociedad logremos mejores niveles de bienestar.
Referencias
Alonso, W. (1964). Location and Land Use. Toward a General Theory of Land Rent. Harvard University Press.
Bertaud, A. (2018). Order without Design: How markets shape cities. In Order without Design: How markets shape cities (1st ed.). The MIT Press. https://mitpress.mit.edu/books/order-without-design
Camagni, R. (2005). Economía Urbana (1ra ed.). Antoni Bosch, editor, S.A.
George, H. (1935). Progress and Poverty (4th Editio). Robert Schalkenbach Foundation.
Jacobs, J. (1970). The Economy of Cities. Random House Inc.
Jones, P., Collier, P., & Spijkerman, D. (2020). Cities as Engines of Growth: Evidence from a New Global Sample of Cities. Journal of Applied Business and Economics, 22(2), 158–188. https://articlegateway.com/journals/index.php/JABE/article/view/2808/2670
Polèse, M., & Rubiera Morollón, F. (2009). Economía Urbana y Regional, introducción a la geografía económico (Primera Ed). CIVITAS.
Smolka, M. O., & Goytia, C. (2019). Land Markets. In A. Orum (Ed.), The Wiley Blackwell Encyclopedia of Urban and Regional Studies (pp. 1–7). JohnWiley & Sons Ltd. https://doi.org/10.1002/9781118568446.eurs0176
Weber, M. (2014). Economia y Sociedad (3ra.). Fondo de Cultura Económica.
Nota: la imagen de cabecera es parte del artículo “Land value capture can play role in building and paying for transit: U of T study” del newsportal ReNewCanada, que desarrolla una muy importante reseña de cómo se aplica la captura de valor de suelo para el financiamiento de infraestructura de transporte en Canadá. Una lectura recomendable. https://www.renewcanada.net/land-value-capture-can-play-role-in-building-and-paying-for-transit-u-of-t-study/
[1] Más conocido como “autovalúo” por el método de cálculo de la base impositiva.
[2] En este mismo blog se ha desarrollado un ingreso con ese tema, lo pueden ver aquí.
[3] En este mismo blog se ha desarrollado un ingreso con un modelo de desarrollo urbano que procure sentido a la regulación urbanística, se puede ver aquí.
[4] En estos momentos, los manuales de formulación de los PDU y otros instrumentos regulatorios del desarrollo urbano del MVCS hacen caso omiso del análisis de mercados y de instrumentos de financiamiento.
[5] No solo asistencia técnica en la formulación de Planes Urbanos, sino y sobre todo en la gestión del desarrollo urbano: la mejora de la eficiencia de los procesos administrativos, la mejora de la recaudación del impuesto predial y otros tributos, la implementación de mecanismos de captura de valor y la inversión en infraestructura y equipamiento.
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