En este momento el Perú no posee una política nacional vigente de vivienda y desarrollo urbano[1], el último documento explícito al respecto es el Plan Nacional de Desarrollo Urbano – Territorio para Todos; que establece lineamientos de política de desarrollo urbano, lo pueden revisar en este link; desde hace años se viene hablando al interior del MVCS de una nueva política de Vivienda y Desarrollo Urbano. Diversas gestiones, funcionarios y consultores han pasado por este proceso. La identificación de la problemática a la que debe responder esta política y los instrumentos para su implementación han sido una fuerte discusión (no muy abierta ciertamente), en medio también han estado los esfuerzos por una Ley de Desarrollo Urbano o de Urbanismo o de Suelo, una que como sector, gremio y sociedad no hemos logrado hacer realidad.

En este ingreso del blog quiero revisar cual podría ser el problema público (en términos sociales y económicos) del desarrollo urbano que, precisamente, defina la política pública del sector Vivienda y del Estado peruano en términos de desarrollo urbano. Luego, discutir cuales podrían ser las implicancias de esta política en la gestión pública, en la regulación del desarrollo urbano y en la promoción de inversiones privadas.

Un último párrafo introductorio para definir (de manera sencilla y directa, casi vulgar) que es una política pública y para qué sirve. En términos genéricos una política pública es aquello que el gobierno (cualquier nivel de gobierno) debe hacer o no respecto a un problema público[2]. Es una toma de posición de nivel conceptual que se implementa en la gestión del día a día del que hacer público; “…es un comportamiento propositivo, intencional, planeado (…) un proceso, un curso de acción que involucra todo un conjunto complejo de decisiones y operadores…” (Aguilar, 1992). Es decir, va desde una toma de posición respecto a cómo solucionar un problema público hasta definir cómo deben organizarse los servicios del estado para eliminarlo o atenuarlo.

Una necesaria (y pedante) aclaración epistémica y teórica

Una cosa es el problema y otra el déficit y no deben confundirse, un déficit es la falta de algo, el problema es porqué justamente se genera ese déficit, las soluciones de política deben atacar el problema y al hacerlo identificar las relaciones causales que lo originan[3]. La gestión pública del Perú está centrada en disminuir las “brechas” y eso de por sí no está mal, la cuestión es cuando nos enfocamos solamente en la “brecha” y nos olvidamos de cómo se origina y cuál debería ser la mejor manera de abordarla. El mismo hecho de definir la “brecha”, es decir, en base a cuales indicadores se evalúa, está determinada por cómo entendemos el problema. Por ejemplo es diferente definir una brecha a partir de las viviendas sin acceso a saneamiento, o definir la brecha como el suelo sin acceso al servicio de saneamiento. Ambos hacen referencia a una misma situación social, pero la “brecha” se define de manera diferente, justamente porque el problema de desarrollo urbano se define de manera diferente. En dicho sentido, resulta muy importante definir adecuadamente el problema y es ahí donde precisamente ha venido fallando el Estado peruano cuando ha tratado los temas de la vivienda y el desarrollo urbano.

La realidad es una compleja relación de situaciones socio económicas, que para efectos de análisis se representan mediante variables y las relaciones entre ellas. Las ciencias sociales (el urbanismo entre ellas) reproducen estas relaciones, a través de la identificación de una compleja red de implicaciones que explican una situación real. El problema en este sentido, consiste en identificar las variables y las relaciones entre ellas que explican las situaciones socio económicas que ocurren en la ciudad e identificar los conflictos entre ellas y las disfunciones o mal funcionamiento de lo que debería ser una ciudad.

Antes de identificar cual es el problema en el desarrollo urbano deberíamos definir qué es el desarrollo urbano, curiosamente, no existe esta definición en ninguna parte de la normativa peruana[4]. Una definición, bastante sencilla, parte de entender que la ciudad es un asentamiento permanente de mercado (Weber, 2014), espacio social de fermento que permite añadir valor a las actividades económicas o lo que Jane Jacobs llama el “new work” (Jacobs, 1970) este new work justamente genera dos grandes características de las ciudades, su constante mejora de la productividad (Camagni, 2005) y su fuerte demanda de trabajo, podemos decir por ello que las ciudades son mercados de trabajo (Bertaud, 2018)[5]. Las familias y las empresas buscan localizarse en la ciudad de tal manera que puedan acceder a los mejores trabajos o trabajadores, respectivamente, a la vez que puedan acceder a los mejores y mayores servicios urbanos que puedan pagar, en una entrada anterior hablé de cómo esto se puede analizar a partir de un modelo básico de ciudad, el desarrollo urbano alude al uso del suelo para la localización de familias y actividades económicas de tal manera que las familias puedan encontrar ese equilibrio entre trabajo, vivienda y acceso a servicios; y las actividades económicas puedan acceder a servicios y generar las interacciones comerciales necesarias para su desarrollo. El desarrollo urbano en este sentido responde al cómo se usa y ocupa el suelo urbano para dotar a las familias de viviendas con localización eficiente a servicios y trabajo; así como dotar a las empresas de una localización eficiente para el desarrollo de sus actividades.

De esta manera el desarrollo urbano lo entendemos por la transformación del uso y ocupación del suelo, para la localización de familias, empresas y los servicios para ellos. Esta ocupación genera (o debiera generar) una mayor productividad que permita no solo la mejora económica de las familias dentro de la ciudad, sino la producción de bienes y servicios de mayor valor y menor costo a la región en la que se localiza la ciudad, de esta forma generar un mayor impacto sobre el resto del territorio (Vergara, 1992).

La eficiencia económica de las ciudades depende de las economías de escala y de la interrelación entre los actores económicos, así mismo, la habitabilidad de las urbes depende del acceso de las familias a viviendas y servicios urbanos; ambos casos (eficiencia económica y habitabilidad) es un asunto de localización relativa a servicios y centros de trabajo. Por eso es importante como se accede a las localizaciones en el suelo urbano, es decir, como se participa del mercado de suelo urbano. El que las familias accedan a una vivienda con acceso a servicios urbanos y esté localizada a un tiempo razonable de puestos de trabajo, es decir, la soluciones de localización de viviendas y empresas, que permiten que esa ciudad sea a la vez habitable y eficiente, es el resultado de un adecuado funcionamiento del mercado de suelo, mercado con características muy especiales. No tienen una oferta y una demanda similares a otros mercados[6], en parte la oferta de suelo está definida regulatoriamente por dos atributos de discrecionalidad pública: la edificabilidad y los usos permitidos; por otro lado, las decisiones del uso del suelo urbano están fuertemente influenciadas por las expectativas de las familias y por las externalidades del mercado que incluyen a la reserva de valor (Smolka & Goytia, 2019).

Entonces, ¿cuál es el problema del desarrollo urbano?

Explicado el desarrollo urbano en los términos que antes se ha hecho, el problema público se define justamente cuando las familias y las empresas no logran acceder a viviendas o negocios, cuya localización respecto a servicios y trabajo, no les permita realizar efectivamente sus actividades. En el caso de las familias no logran acceder a viviendas adecuadas (en área o en características físicas), ni servicios urbanos en calidad y cantidad suficientes, y en el caso de las empresas no logran acceder a localizaciones que hagan eficiente sus costos logísticos o de acceso a mercados. Este es un efecto que la regulación del mercado de suelo, pero también de la capacidad de generar oferta de las empresas inmobiliarias en el mercado inmobiliario.

Para profundizar preguntémonos ¿cuáles son las causas por las cuales las familias no logran acceder a viviendas cerca a centros de trabajo o dotadas de servicios urbanos? o ¿Cuáles son las causas por que las empresas no logran acceder a una localización que les permita tener un crecimiento mayor? Revisemos algunas de estas:

Una incompleta y limitada distribución de servicios urbanos en la ciudad (Acioly, 2007). La disponibilidad de los servicios en la ciudad juega un rol muy importante en la generación de valor de suelo (Smolka & Biderman, 2011), que no hayan servicios urbanos suficientes impide la generación de vivienda asequible por dos razones: la primera, obvia, que las familias no tengan acceso a servicios urbanos resta el bienestar social de la ciudad, y la segundo es que aquellas porciones de la ciudad que si tienen servicios, soporten una mayor demanda de localización y por lo mismo un mayor valor de suelo. Esta disparidad de servicios, ante un crecimiento urbano constante, genera una mayor disparidad de dotación de servicios que empuja los precios de suelo hacia arriba, no solo de las zonas servidas sino de toda la ciudad[7].

Una regulación urbanística que limite y segregue porciones de la ciudad e impida el adecuado funcionamiento de los mercados de suelo e inmobiliario. En esta entrada anterior del blog se sustenta que el funcionamiento adecuado de una ciudad, requiere de una adecuada identidad entre los valores de suelo, la densidad poblacional y la edificabilidad[8], esto debe verse reflejado en la regulación urbanística de la ciudad, que existan porciones de la ciudad cuyo valor de suelo no tenga un correlato con una mayor densidad o edificabilidad genera que otras porciones de la ciudad deban responder a la demanda que estas zonas debieran responder generando una presión al aumento del valor de suelo. Que el valor del suelo aumente genera que numerosas familias salgan del mercado formal de viviendas, ingresan al mercado informal de viviendas y accedan a viviendas con un bajo nivel de habitabilidad.

Las limitaciones a la accesibilidad o, dicho de otro modo, las restricciones de movilidad en la ciudad, provocadas por un sistema de movilidad deficiente que no permite que los desplazamientos entre porciones de la ciudad se realicen en un tiempo adecuado[9]. Que las personas no puedan movilizarse en la ciudad limita el desarrollo de las empresas más eficientes y genera que existan porciones de la ciudad que por no poder articularse comercialmente, permanezcan servidas por emprendimiento informales con una baja productividad (Hausmann, 2013). Esto mismo sucede con el mercado de trabajo, una difícil movilidad genera que porciones importantes de la población no logren ingresar en los mercados laborales generándose aún mayor informalidad (Ruiz, 2018).

La última causa, de las muchas que se podrían repasar, son las distorsiones del mercado generadas por las políticas públicas, pongamos como ejemplo dos: la generación de créditos para viviendas, que al no estar adecuadamente focalizados y ser utilizados frecuentemente por familias no necesariamente pobres (Instituto Peruano de Economía, 2010), presionan con una mayor demanda, al alza de los precios del suelo generando que las viviendas aumenten de valor y no puedan ser tomadas justamente por las familias de menores ingresos; y el otro son los programas públicos de inversión en servicios, que al no estar articulados a procesos de desarrollo urbano ni de planificación, son aprovechados por los desarrolladores informales para aumentar sus ganancias, generando oferta de vivienda informal con bajos niveles de habitabilidad (Espinoza & Fort, 2020)[10].

Unas palabras adicionales respecto a la relación entre mercado de suelo e inmobiliario, tanto viviendas como oficinas son producidas por proyectos inmobiliarios, que buscan la rentabilidad de la puesta en el mercado de sus inversiones. La oferta de estas deberían generar las localizaciones necesarias y eficientes en las que familias y negocios accedan a servicios y al mercado de trabajo (si son familias ofertando trabajo y si son negocios demandándolo). Sin embargo, si la capacidad adquisitiva de las familias y la rentabilidad de los negocios son bajas, las empresas inmobiliarias restringirán su oferta a los sectores de la sociedad en las que su inversión sea rentable. Es en este gap que funciona la promoción de las viviendas sociales. Sin embargo depende que modalidad esta tome en función de cuáles son los problemas del mercado de suelo y le mercado inmobiliario, para que tengan éxito. El mercado de suelo de las ciudades peruanas, por los factores antes descritos, es un mercado fuertemente desigual, con una enorme disparidad de precios de suelo y un valor del mismo que impide la generación de soluciones habitacionales a las que puedan acceder las familias peruanas.

Para implementar la política de desarrollo urbano

En el rápido ejercicio de estamos haciendo en este blog, si seguimos la técnica del árbol de problemas/objetivos la conversión del problema en objetivo nos resultaría un objetivo algo así como: “las familias y empresas logran acceder a localizaciones dentro de la ciudad que les permitan satisfacer sus necesidades de acceso a servicios y empleo”. Con las causas antes mencionadas convertidas en medios.

Los efectos que esta política debiera tener sobre la gestión pública del desarrollo urbano tiene múltiples planos, quisiera referirme a cuatro de ellos:

Efectos en la priorización de la inversión pública en servicios urbanos, es importante definir que una vivienda adecuada, habitable, digna y un desarrollo urbanos sostenible (y todos los adjetivos de moda) necesitan que los servicios urbanos[11] sean accesibles a tal población independientemente de donde se encuentren y que el mercado de suelo podrá tener un mejor funcionamiento, si es que el suelo tiene una potencial dotación de servicios antes de su desarrollo. Por lo mismo, la inversión pública en servicios deberá responder a la necesidad de las familias actuales, pero también adelantarse a la demanda para generar de la demanda de viviendas con acceso a servicios no dependa de la localización.

Un párrafo adicional para remarcar la importancia de la inversión en transporte urbano y sobre todo de escala metropolitana, que permita el acceso a las familias a los centros de servicios así como al mercado laboral, y de la necesaria identidad entre planificación del transporte y la planificación de los usos de suelo de la ciudad.

Efectos en la forma en que se define y se aplica la regulación urbanística, como se ha explicado en los párrafos anteriores, la planificación urbana es un proceso público regulatorio de dos mercados: el de suelo y el inmobiliario; por lo tanto la forma en que se regula debería determinar cómo se comportan los factores de estos mercados; esto debería tener un impacto en cómo se hacen los diagnósticos y que tipo de data se debe manejar para establecer las condiciones regulatorias; pero sobre todo a cómo se regula el uso y ocupación del suelo[12].

Un párrafo adicional para todos los instrumentos necesarios para la gestión del valor del suelo, que permitirá financiar los servicios urbanos y por lo mismo ampliar y regular mejor el mercado de suelo.

Efectos en la promoción de la vivienda social, aunque solo este tema da para todo una argumentación larga y detallada, el mirar el problema de la vivienda social desde la óptica del mercado de suelo y la estructuración espacial de los servicios urbanos, ayudará a entender que la solución de la vivienda social no está por el lado de créditos sin una correcta focalización social, cuyos principales beneficiarios son las empresas inmobiliarias, sino está en la generación de suelo servido y en la generación de soluciones financieras que respondan de manera directa las condiciones socio-económicas de las familias pobres y en paralelo la generación de intervenciones para mejorar las condiciones actuales de habitabilidad de los asentamientos informales (Acioly, 2007).

Efectos en la forma que se definen los órganos de gestión del desarrollo urbano. En toda esta entrada se ha tratado a la ciudad como un sistema socio-económico, como un único mercado de suelo e inmobiliario, las condiciones de mercado y las relaciones sociales se competan en toda esta unidad, la regulación del mismo entonces debe realizarse de modo completo, afectar a toda la ciudad por completo, pues de lo contrario la regulación será ineficiente.

Así mismo, el impacto de la estructuración espacial de los servicios urbanos debe definirse a nivel de toda la ciudad y, por lo mismo, los instrumentos de gestión del suelo (y del valor del suelo) deben aprovechar la escala económica de la ciudad para captar y destinar recursos. Las entidades públicas que gestionen el desarrollo deben tener el liderazgo y la competencia para gestionar recursos y regular el uso de suelo de toda la ciudad, de lo contrario las intervenciones que se puedan definir no tendrán el impacto buscado. Por supuesto esto significa rediseñar las entidades de gobierno de la ciudad y la demarcación territorial de las unidades político-administrativas.

Estas han sido unas cuantas reflexiones respecto a que discutir cuando discutamos la política nacional de desarrollo urbano, que esperemos pronto estemos discutiendo a partir de las iniciativas del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

Referencias bibliográficas

Acioly, C. (2007). The Informal City an the Phenomenon of Slums: the challenges of slum upgrade and slum prevention. Building Communities for the Cities of the Future.

Aguilar, L. F. (1992). La Hechura de las Políticas.

Bertaud, A. (2018). Order without Design: How markets shape cities. In Order without Design: How markets shape cities (1st ed.). The MIT Press. https://mitpress.mit.edu/books/order-without-design

Camagni, R. (2005). Economía Urbana (1ra ed.). Antoni Bosch, editor, S.A.

Dye, T. R. (1992). Understanding Public Policy. In Understanding Public Policy (12th Editi). Prentice-Hall.

Espinoza, A., & Fort, R. (2020). Mapeo y Tipología de la Expansión Urbana en le Perú. http://www.grade.org.pe/wp-content/uploads/EspinozaFort_GRADEADI_expansionurbana.pdf

Hausmann, R. (2013). La lógica de la economía informal. Confidencial. https://archivo.confidencial.com.ni/articulo/12347/la-logica-de-la-economia-informal

Instituto Peruano de Economía. (2010). El curioso caso del Fondo Mi Vivienda. Revista de Gestión Pública y Desarrollo, N° 02, A9–A12. http://ipe.org.pe/wp-content/uploads/2010/04/gestion-publica-y-desarrollo_febrero_mivivienda.pdf

Jacobs, J. (1970). The Economy of Cities. Random House Inc.

Morales Schechinger, C. (2007). Algunas reflexiones sobre el mercado de suelo urbano.

Ruiz, P. (2018). El Costo Social de un Transporte Urbano Ineficiente: una aproximación numérica al Caso de Lima Metropolitana. In C. Urbano, L. Iguavita, M. Moscoso, & L. Quiñones (Eds.), Transporte y Desarrollo en América Latina, 2 (pp. 85–109). CAF- Banco de Desarrollo de América Latina. https://scioteca.caf.com/bitstream/handle/123456789/1348/Transporte y desarrollo en America Latina volumen 2.pdf

Smolka, M. O., & Biderman, C. (2011). Housing Informality: An Economist’s Perspective on Urban Planning. In N. Brooks, K. Donaghy, & G.-J. Knaap (Eds.), The Oxford Handbook of Urban Economics and Planning. Oxford University Press. https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780195380620.013.0036

Smolka, M. O., & Goytia, C. (2019). Land Markets. In A. Orum (Ed.), The Wiley Blackwell Encyclopedia of Urban and Regional Studies (pp. 1–7). JohnWiley & Sons Ltd. https://doi.org/10.1002/9781118568446.eurs0176

Vergara, R. (1992). La ciudad y el campo : ¿una danza eterna? Debate Agrario: Análisis y Alternativas, N° 13(enero-mayo 1992). http://www.cepes.org.pe/debate/debate13/debate13.htm

Weber, M. (2014). Economia y Sociedad (3ra.). Fondo de Cultura Económica.

---

[1] Podría tener diversas denominaciones incluyendo términos como desarrollo urbano sostenible o suelo, lo importante, más allá de la denominación de la política, es diseñar una política acorde a un real problema público.

[2] Parafraseando a Thomas Dye en Understanding public policy (Dye, 1992)

[3] Para hacer un símil, si pensáramos en el muy utilizado (y abusado) árbol de problemas los déficits podrían ser los efectos, no las causas, y como sabemos la solución está en atacar las causas, no los efectos.

[4] Revisando la Ley Orgánica de Municipalidades, el Código Civil, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, el Reglamento Nacional de Edificaciones y la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, en ninguna de ellas se define qué es el Desarrollo Urbano

[5] Bertaud hace esta referencia pues entiende que esta dimensión de la ciudad (el mercado de trabajo) determina las condiciones socio económicas que debe solucionar la planificación urbana, la cual debe solucionar tanto las condiciones de localización de las actividades privadas como la localización y dimensionamiento de las bienes públicos (Bertaud, 2018).

[6] Una de las características más propias de los mercados de suelo es su oferta inelástica (Morales Schechinger, 2007), que justamente genera posiciones de dominio de los tenedores de suelo y hace necesaria la regulación del mismo.

[7] Recuérdese que uno de los factores que generan el valor de suelo es la diferencia de dotación de servicios de las localizaciones relativas dentro de la ciudad. El relación que a mayor diferencia de dotación de servicios, los precios tenderán a ser más altos en toda la ciudad, las familias y negocios querrán acceder a aquellas localizaciones con servicios, como esta demanda será mayor que la capacidad de acogida de esas zonas, empujará a la demanda no servida a ocupar los suelos más cercanos, aumentando el valor de suelo en dicha zona, la demanda no cubierta en este primer anillo, irá por uno segundo, aumentándole de valor y así sucesivamente, todos evitarán las zonas que no tengan cobertura de servicios, seguirá aumentando el suelo proporcionalmente de porciones de la ciudad incluso cuando no estén con algunos servicios, siguiendo la argumentación del Dr. Martim Smolka del Lincoln Institute of Land Policy, quien ha manifestado en diversas conferencias que la población huye de los suelos menos servidos demandando el suelo inmediatamente mejor servido que puede pagar.

[8] Que también puede verse en el libro Order Without Design de Alain Bertaud

[9] En diversas ocasiones Pedro B. Ortiz, uno de los mayores metropolistas de nivel global, ha indicado que un ciudad en la cual usted no llegue a su trabajo o centro de estudios en una hora o menos, usted vive en una ciudad ineficiente. Al respecto, recomiendo el siguiente video donde Ortiz se despacha contra la ciudad de los 15 minutos https://www.youtube.com/watch?v=2MvDSUt9B3Y

[10] La distorsión generada por COFOPRI merece todo un ingreso aparte.

[11] En el Plan Metropolitano los servicios urbanos se les denomina “sistemas urbanísticos” y tienen un correlato en cómo se califica el suelo, de tal forma que mediante dicha calificación se asegura la generación de suelo para los servicios urbanos: parques, vialidad, transporte, educación, salud y todo el etcétera necesario.

[12] Al respecto una interesante innovación regulatoria se desarrolló en la propuesta de planificación metropolitana de Lima: el PLAM 2035, pueden revisar esta entrada del blog al respecto.

Nota: la imagen de cabecera de esta entrada es una imagen del visor web del Sistema de Información Geográgfica del Instituto Metropolitano de Planificación de Lima. En la imagen se muestra la densidad urbana de una porción de la metrópoli de Lima.